Geen wettelijke regels voor collegevorming

Voorheen moest een college binnen 41 dagen gevormd. Bij de dualiseringswetgeving is deze termijn geschrapt en wel op grond van de terechte overweging dat ook hier de gemeente vrijheid moet worden gelaten. Sommige colleges zijn binnen enkele dagen gevormd, in andere gevallen duurt het wat langer en in enkele gemeenten leiden complexe politieke verhoudingen tot een formatieproces van enkele maanden.

Voor die gevallen helpt het niet om in de wet een uiterste datum op te nemen en daarom moeten de enkele uitzonderingen voor lief worden genomen. Een diep geworteld misverstand bij de vorming van de colleges is de gedachte dat iedere fractie een soort recht zou hebben om aan het formatieproces deel te nemen. De aanwezigheid van een dergelijk recht vooronderstelt de opvatting dat het streven er eigenlijk op gericht zou moeten zijn om zoveel mogelijk fracties bij het dagelijks bestuur van een gemeente te betrekken.

In de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw werd nog wel beweerd dat het zogenaamde afspiegelingscollege beter bij het gemeentelijk bestuur zou passen dan colleges die op smallere meerderheden zijn gebaseerd. Die gedachte is al lang verlaten, vooral omdat erg brede colleges schadelijk zijn voor het gemeentelijke politieke stelsel.

Bij brede colleges vindt de politieke strijd plaats achter de gesloten collegedeuren en in de beslotenheid van de collegefracties. Zijn daar compromissen bereikt dan is de openbare raads- en commissievergadering nog slechts een rituele dans, omdat van enige oppositie geen sprake meer zal zijn. En goed politiek debat en stevige politieke controle vereisen een krachtige lokale oppositie en om die reden is het niet verstandig om zoveel mogelijk fracties in het college op te nemen.

Doelstelling moet zijn een sterk college, maar ook een krachtige oppositie. Daarbij rijst dan altijd wel weer de vraag op welk moment de bokken van de schapen gescheiden moeten worden. Kunnen bepaalde fracties meteen worden uitgesloten of moet tenminste iedereen het woord worden gegund?

Traditie is dat het initiatief ligt bij de voorzitter van de grootste fractie in zetels of in aantallen uitgebrachte stemmen. Hoe die voorzitter dat aanpakt, is volkomen vrij, maar algemeen wordt het als wijs beoordeeld dat in de eerste ronde alle andere fracties de gelegenheid krijgen om hun positie in de collegevorming naar voren te brengen. Wordt echter niet volgens die route geopereerd, dan is dat weliswaar onverstandig, maar er is geen strijd met de wet.

Op basis van de inbreng in de eerste ronde kan worden besloten om met enkele fracties verder te onderhandelen en andere bij de onderhandelingen niet verder te betrekken. Na dat besluit ontstaat met regelmaat enig gekrakeel, waarbij fracties woorden als ‘uitsluiting’, ‘schending van democratische rechten’ en ‘machtswillekeur’ in de mond nemen. Dat men teleurgesteld is, is begrijpelijk, maar de genoemde kwalificaties zijn uit den boze omdat er geen kwalitatieve rangorde behoort te zijn tussen deelname aan het college en het voeren van oppositie.

Het heeft ook geen enkele zin om hiervoor wettelijke voorzieningen in het leven te roepen. Het proces van meerderheidsvorming moet geheel aan de politieke autonomie worden overgelaten. Op het landelijke niveau wordt een en ander gestructureerd door een procesrol van het staatshoofd.

Op het decentrale niveau doet men het geheel op eigen kracht. Dat is een belangrijke verworvenheid die moet worden gekoesterd en niet moet worden vervuild door diskwalificerende uitlatingen en stellingnames. Bovendien geldt hier dat de meerderheid van vandaag de minderheid van morgen kan zijn. Om die reden moeten ook meerderheden het belang van een krachtige oppositie onderschrijven en voor de oppositie voldoende ruimte laten voor politieke controle en politiek debat.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen