Optimale schaalgrootte gemeente bestaat niet

Dè optimale schaalgrootte voor een gemeente bestaat niet. Per beleidsterrein verschilt de optimale omvang van een gemeente, vanuit kostenoogpunt bezien. Kleine gemeenten hebben vaak geen mogelijkheden om kwantumkortingen te bedingen, terwijl grotere gemeenten weer hogere sturings- en afstemmingskosten hebben.

Schaaleffecten

‘Economies of scale kunnen dan omslaan in diseconomies of scale’, stellen onderzoekers van het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie (IPSE) Studies. De overzichtsstudie naar de relatie tussen schaal en kosten van gemeenten is in opdracht van Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht uitgevoerd. Gemiddeld gaf een Nederlandse gemeente in 2016 3.200 euro per inwoner uit, maar tussen gemeenten bestaan grote verschillen, zo concluderen de onderzoekers. ‘Wanneer te klein te klein en te groot te groot is, verschilt per beleidsterrein’, aldus de onderzoekers. Zo profiteren grote gemeenten bij belastinginning wel van een grote schaal, maar bij wegbeheer weer niet. IPSE Studies onderzocht de schaaleffecten bij burgerzaken, afvalinzameling, belastinginning, onderwijshuisvesting en wegbeheer. De universiteit Utrecht heeft onderzoek gedaan naar schaaleffecten bij het algemeen openbaar bestuur door gemeenten.

Kosteneffectief

De optimale schaal (vanuit kosten van gemeenten bezien) ligt het laagst bij onderwijshuisvesting en wegbeheer. Gemeenten met circa 20.000 inwoners kunnen die taken zo voordelig mogelijk regelen. De optimale schaal bij afvalinzameling, burgerzaken en het algemeen openbaar bestuur ligt tussen de 40.000 en 65.000 inwoners. Voor belastinginning is juist een schaalgrootte van zo’n 460.000 inwoners het meest kosteneffectief. Een mogelijke verklaring is volgens de onderzoekers dat gemeenten vooral bij gestandaardiseerde dienstverlening kunnen profiteren van een grote schaal, maar bij arbeidsintensieve diensten waarbij maatwerk geboden moet worden juist niet.

Loketten

Dat bijvoorbeeld grote gemeenten duurder uit zijn bij burgerzaken dan (middel)grote gemeenten kan aan de huisvestingskosten liggen, aldus de onderzoekers. Voor de bereikbaarheid van hun inwoners moeten grote gemeenten meerdere loketten openhouden. Voor afvalinzameling ligt de optimale schaal rond de 35.000 huishoudens; oftewel 65.000 inwoners. ‘Bij de kleinste inzamelaars liggen de gemiddelde kosten ongeveer vijf procent hoger dan bij de optimale schaal, net als bij de allergrootste inzamelaars, gemeenten en bedrijven met méér dan 400.000 inwoners’, aldus de onderzoekers. Vanwege de hoge mate van automatisering ligt het volgens de onderzoekers voor de hand dat bij belastinginning en bij de uitvoering van de Wet Woz schaalvoordelen worden behaald bij de inkoop van ict.

Weglengte

Bij wegbeheer wordt de optimale schaal geschat op 150 kilometer weglengte. Na dit optimum lopen de gemiddelde kosten steil op. Een opvallende uitkomst, vinden de onderzoekers zelf, omdat het op ‘het eerste gezicht toch een vrij kapitaalintensieve dienst betreft’. De kwantumkortingen bij de inkoop van materiaal zijn blijkbaar beperkt of worden snel tenietgedaan door de nadelige schaaleffecten van een groter wegennet. ‘Mogelijk neemt de beleidsmatige complexiteit van het wegbeheer exponentieel toe met een grotere weglengte en nemen de vereiste beheerinspanningen dus ook onevenredig toe met de lengte van het wegennet’, aldus de onderzoekers. Het feit dat gemeenten met steeds meer schoolbesturen moeten overleggen, kan in grotere gemeenten leiden tot hogere afstemmings- en transactiekosten.

Complexiteit

Kijkend naar bestuurskosten, is de optimale schaal tussen 2005 en 2014 toegenomen van 49.000 naar 66.000 inwoners. De verwachting is dat deze verder zal stijgen; door de decentralisaties en de complexiteit van het gemeentelijk bestuur. Aanvankelijk worden kosten gedrukt omdat grote gemeenten naar verhouding minder ambtenaren nodig hebben. Maar salarissen in grote gemeenten liggen vaak hoger. Dan is er nog het risico ‘op onevenredig toenemende afstemmings- en bestuurskosten naarmate gemeenten groter worden’, aldus de onderzoekers.

Doelmatigheid

De schaal van gemeenten doet er voor de kosten toe, maar dat betekent niet dat (te) grote of kleine gemeenten minder doelmatig zijn, tekenen de onderzoekers aan. ‘De doelmatigheid hangt af van de bedrijfsvoering of het management door een gemeente en is veel beter te beïnvloeden dan schaal.’