Geen gedwongen vertrek zonder persoonlijk falen

Opstappen van 39 burgemeesters onder de loep

Dat blijkt uit de eindscriptie van Roel Ambrosius, die hiermee onlangs zijn masteropleiding bestuurskunde afrondde aan de Tilburg School of Governance. Ambrosius heeft voor zijn onderzoek 39 praktijkvoorbeelden beschreven en geanalyseerd op basis van 1048 mediaberichten. Per casus heeft hij in kaart gebracht welke risicofactoren een rol hebben gespeeld.

Daarbij onderscheidt hij drie niveaus, in navolging van Arno Korsten en Harry Aardema’s onderzoek ‘De vallende burgemeester’ uit 2006: micro (de persoon in kwestie), meso (bestuur en organisatie van de gemeente) en macro (de bestuurscultuur). In tegenstelling tot Korsten en Adema, die hun onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken deden, kreeg Ambrosius geen medewerking voor gesprekken met primaire bronnen. Daarom moest hij zich baseren op mediaberichten. Een belangrijke beperking, geeft hij toe. Niet alles komt naar buiten. Bovendien kunnen media bepaalde zaken uitvergroten. Voor een genuanceerd beeld had hij liever gesproken met de opgestapte burgemeesters en sleutelfiguren uit hun omgeving, zoals wethouders, raadsleden, commissarissen der koning en gemeentesecretarissen. Bij de samenstelling van zijn lijst heeft Ambrosius het zekere voor het onzekere genomen. Als in de media werd gesproken over ‘ziekte’ of ‘vrijwillig opstappen’, liet hij de casus buiten beschouwing, ook als hij het vermoeden had dat er meer achter zat.

Ambrosius is niet verrast over het aantal burgemeesters dat gedwongen moest opstappen in de door hem onderzochte periode. Dat wijkt niet substantieel af van de aantallen in voorgaande jaren en is bijvoorbeeld veel lager dan het percentage wethouders dat gedwongen vertrekt. Hij is wel verbaasd over de veelheid van factoren die meespeelt bij het opstappen van een burgemeester en het feit dat persoonlijk falen in alle gevallen (mede-)oorzaak is. Vooral het hoge aantal integriteitskwesties (19 van de 39) valt op en dat is wel een groot verschil met uitkomsten van eerdere onderzoeken.

Volgens Niels Karsten, universitair docent aan de Tilburgse bestuurskunde-opleiding en begeleider van het onderzoek, heeft deze uitkomst voor een deel te maken met de specifieke taak van de burgemeester als ‘hoeder van de integriteit’, sinds vorig jaar vastgelegd in de Gemeentewet. Een burgemeester die dit in praktijk brengt, krijgt dat vaak als een boemerang terug. Karsten: ‘Dan krijgt hij bijvoorbeeld vragen over zijn declaratiegedrag.’

Ambrosius haalt in zijn onderzoek het voorbeeld aan van burgemeester Jongmans van Waterland, die onder vuur kwam te liggen nadat hij een onderzoek liet instellen naar de integriteit van een prominent raadslid. ‘Gedurende deze poging ontving hij een hoop kritiek en kon hij niet rekenen op bijval van de raad.’

Karsten: ‘Uit dit voorbeeld blijkt dat het burgemeestersambt politiseert. Hoe verhoudt zich dat met het principe dat de burgemeester boven de politiek staat? Het is niet eenvoudig voor de burgemeester om tegelijkertijd de integriteit te bewaken en zijn onafhankelijke positie te handhaven. Ik vind dat dit probleem meer zorg en aandacht behoeft. Daarom ben ik bezig met een onderzoeksvoorstel over de invulling van deze nieuwe taak door burgemeesters.’

Kruitvat
Maar er is meer. Ambrosius wijst op de uitbreiding van bevoegdheden op het terrein van openbare orde en veiligheid, waardoor de burgemeester eerder onder vuur ligt. Bovendien is hij voor zijn functioneren afhankelijk van de steun van de gemeenteraad, die over zijn herbenoeming gaat. ‘Er zijn steeds meer conflicten met de raad. Vroeger had dat minder gevolgen. We spreken tegenwoordig van de voorwaardelijke burgemeester.’

Sociale media zorgen vaak voor een lont in het kruitvat, betoogt Ambrosius. ‘Daar worden conflicten uitgevochten zonder behoorlijk onderzoek. Onjuiste berichtgeving is moeilijk te corrigeren. Bovendien gaan meer mensen zich ermee bemoeien. De burgemeester wordt soms gewild of ongewild partij in een conflict, terwijl het ambt juist vereist dat hij erboven staat. Dit alles maakt hem kwetsbaar en dwingt hem soms in een spagaat.’

Toch leert de praktijk dat een goede burgemeester ook in lastige situaties een verbindende rol speelt. ‘Mij valt op dat veel burgemeesters die moesten opstappen, juist in dit opzicht faalden en van weinig zelfreflectie blijk gaven. Anders waren ze waarschijnlijk gewoon aangebleven. Ze zijn niet louter speelbal. Het ligt ook aan de persoon zelf als ze moeten opstappen’, zegt hij.

Botsende karakters
Uit zijn onderzoek blijkt dat de raad in 34 van de 39 gevallen ‘valversterkend’ is opgetreden, het college in 29 van de 39 gevallen en de ambtelijke organisatie in 24 van de 39 gevallen. Ambrosius spreekt onder andere van botsende karakters, cultuurverschillen, bemoeizucht met portefeuilles van wethouders, onvermogen om de raad behoorlijk voor te zitten, moeizame relaties met ambtenaren, ruzies met de gemeentesecretaris, conflicten met buurgemeenten en aanvaringen met machtige personen binnen de gemeente. ‘In al deze gevallen is de burgemeester er kennelijk niet in geslaagd te verbinden, wat toch zijn kerntaak is’, concludeert hij.

Ambrosius vindt dat gemeenteraden bij de benoemingen wel wat beter mogen opletten of kandidaten passen bij de gemeente en in staat zijn de boel bij elkaar te houden. ‘Sommigen denken dat een gekozen burgemeester de oplossing is, maar dat betwijfel ik.’ Hij bepleit wel nader onderzoek naar de opeenstapeling van verantwoordelijkheden van de burgemeester. ‘Het is een complex ambt geworden, waarbij wel erg veel op het bordje van één persoon komt.’

GroenLinks koploper
Van de 39 gevallen burgemeesters waren er vijf lid van Groen- Links, terwijl deze partij relatief weinig burgemeesters heeft. Van de gedwongen opstappers tussen 2010 en 2015 was 12,8 procent lid van GroenLinks, terwijl deze partij in 2012 over 2 procent van alle burgemeestersposten beschikte. VVD en D66 scoren ook bovengemiddeld.

Het CDA komt er het beste van af met 20,5 procent gedwongen opstappers tegenover 34 procent burgemeestersposten. Bij andere partijen zijn geen grote afwijkingen van het gemiddelde gemeten. Van de 39 gevallen burgemeesters waren er dertig man en negen vrouw. Bij 21 procent vrouwelijke burgemeesters in 2012 betekent dit dat vrouwen met 23,1 procent gedwongen opstappers iets oververtegenwoordigd zijn.

Gemeenten tussen 20.000 en 50.000 inwoners hadden meer gedwongen opstappers dan je zou mogen verwachten op basis van een evenredige verdeling. Bij kleinere en grotere gemeenten is dit juist andersom. Flevoland is de enige provincie waar in de onderzochte periode geen enkele burgemeester is gevallen.

Medialogica
Roel Ambrosius heeft elke casus minutieus beschreven, maar brengt geen nieuwe feite boven tafel, want alles is immers eerder gepubliceerd. Hij bepleit een vervolgonderzoek waarin alsnog primaire bronnen worden geraadpleegd.

Zijn begeleider Niels Karsten ziet hiervan minder de noodzaak in. ‘Dankzij onderzoeken die al zijn gedaan, weten we al best veel.’ Hij vindt het relevanter follow up-studies te doen naar knellende onderdelen van het burgemeestersambt, zoals de wettelijke verantwoordelijkheid voor het bewaken van de bestuurlijke integriteit.

Overigens vindt Karsten dat Ambrosius binnen de beperking van secundaire bronnen een ‘degelijk en betrouwbaar’ onderzoek heeft verricht. ‘Het is waar dat media niet altijd doordringen tot de kern van een conflict binnen een gemeente, ook al doordat er minder lokale journalistiek is. Bovendien duiden ze conflicten eerder in de sfeer van integriteit. Dat is medialogica. Aan de andere kant zullen primaire bronnen eerder spreken van verstoorde bestuurlijke verhoudingen, waarmee je ook een subjectieve inkleuring geeft. De verdienste van Ambrosius’ onderzoek is dat hij de vinger legt op kwetsbare onderdelen van het burgemeestersambt. Bovendien belicht hij de rol van de media. Dat is al een waarde op zich.’