Opgavegericht of opgelicht?

Gemeenten hanteren ‘opgavegericht werken’ steeds vaker als sturingsfilosofie. Ambtelijke flexibiliteit, het luisteren naar burgers en het bereiken van maatschappelijke effectiviteit staan in die werkwijze centraal. Maar volgens onderzoeker Rick Anderson is niet alles wat het lijkt te zijn.

Anderson stelt dat in een essay in Binnenlands Bestuur. In de praktijk blijkt de definitie van opgavegericht alles behalve eenduidig te worden gehanteerd. Sommige overheidsorganisaties definiëren opgavegericht werken als het sturen vanuit hoofdopgaven, waarbij dan wordt afgestapt van de klassieke sectorale indeling en waarbij verantwoordelijkheden op basis van opgaven worden belegd. Opgavegericht werken wordt dan synoniem aan projectmatig werken, een werkwijze die immers ook deze kenmerken kent. Illustratief is volgens Anderson het voorbeeld van een provincie die opgavegericht werken definieert als een werkwijze waarbij  ‘in alles wat gedaan wordt, de opgave leidend is en waarbij sturing wordt voorgestaan door een ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever’, een definitie die juist door een andere provincie wordt gereserveerd voor projectmatig werken.

Externen
‘Gelukkig is er wel een gemeenschappelijke noemer te vinden’, aldus Anderson. ‘Opgavegericht werken kan worden gedefinieerd als een organisatieprincipe, waarbij maatschappelijke opgaven in samenwerking met externe actoren worden gedefinieerd en gerealiseerd en waarbij medewerkers en bestuurders op basis van deze opgaven worden gepositioneerd en aangestuurd. Het gaat dus om de combinatie tussen de samenwerking met externe actoren en de organisatie rondom opgaven. In de praktijk wordt dan bijvoorbeeld samen met externe actoren bezien wat de grootste opgaven zijn op een thema en vervolgens worden samen met deze externen acties uitgezet.’

Management
De vraag rijst dan volgens hem uiteraard of opgavegericht werken daadwerkelijk effect heeft en of de beoogde doelstellingen met opgavegericht werken zijn gerealiseerd. Recent onderzoek levert daarover enkele opmerkelijke conclusies. In het onderzoek wordt een viertal gemeenten onderzocht die de afgelopen twee jaar opgavegericht werken hebben geïmplementeerd. Bezien is, in hoeverre opgavegericht werken nu daadwerkelijk is geland op de werkvloer en in hoeverre externen, raadsleden en managers tevreden zijn over deze nieuwe werkwijze. De vier onderzochte gemeenten laten een zeer verschillend beeld in implementatie en waardering zien.

Pijnlijke consequenties
‘Drie gemeenten hanteren naast opgavegericht werken ook nog andere sturingsprincipes, zoals projectmatig werken of programmagericht werken’, aldus Anderson. ‘Bij één gemeente bijvoorbeeld zijn de medewerkers van mening dat bij opgavegericht werken de doelstellingen – met betrekking tot onder meer jeugdzorg en subsidieverstrekking – door de ambtelijke organisatie moeten worden gerealiseerd en juist niet in samenwerking met externen gerealiseerd moeten worden. De consequenties hiervan kunnen pijnlijk zijn. Niet zozeer het formeel vastgelegde organisatieprincipe, maar de perceptie van de medewerkers daarvan blijkt namelijk doorslaggevend voor de uitwerking van organisatieprincipes in de praktijk.’ Dergelijke combinaties blijken in de praktijk uiteindelijk weinig effectief. De facto worden in de praktijk dan doelstellingen intern geformuleerd en gerealiseerd en vindt de aansturing plaats op basis van de oorspronkelijke sectorale indeling: men valt terug op het klassieke organisatieprincipe.

Klassieke werkwijze
Volgens Anderson is de conclusie dat niet alles wat opgavegericht werken wordt genoemd, ook daadwerkelijk opgavegericht werken is. Gemeenten die opgavegericht werken in hun beleid hebben geformaliseerd, werken niet altijd daadwerkelijk opgavegericht in de praktijk. Met name waar opgavegericht werken gecombineerd wordt met andere organisatieprincipes, kan de praktijk snel afwijken van de oorspronkelijke formele doelstellingen die men met opgavegericht werken beoogt. Sterker gesteld: bij sommige gemeenten blijkt, dat men feitelijk gewoon is doorgegaan met de klassieke werkwijze, terwijl het management formeel opgavegericht werken voorstaat.

In de war
‘Het lijkt soms alsof gemeenten niet kunnen wachten afscheid te nemen van de klassieke sectorale manier van organiseren. De laatste jaren zijn de meest exotische varianten verschenen van sturingsprincipes’, constateert Anderson. Het probleem daarbij is dat men bij de adaptie van een sturingsprincipe soms vergeet duidelijk te maken wat nu precies onder dat principe wordt verstaan en men vervolgens vergeet afstand te doen van oude principes die zich minder goed verhouden tot de nieuwe werkwijze. ‘Het gevolg is dan, dat er een scala van principes ontstaat binnen de organisatie. Medewerkers raken hierdoor niet in de war, maar kiezen uit dit scala de sturingsvorm die zij het meest wenselijk vinden. Het gevaar rijst dan, dat men uiteindelijk weer eindigt bij de klassieke sectorale sturingsvorm waarin de organisatie op basis van disciplines is georganiseerd en waarin men liever intern doelstellingen formuleert en realiseert dan in samenwerking met externe partners. Een eenduidige definiëring en een eenduidige implementatie blijken in de praktijk soms lastige opgaven.’

Lees het volledige essay in Binnenlands Bestuur nr. 12 van deze week (inlog)