Formeren zonder geld en taken

 ‘Het is slecht dat er zoveel onduidelijkheid is. Maar het is minstens zo slecht als bestuurders zich daardoor laten weerhouden om collegeakkoorden te sluiten’, zegt bestuursadviseur Harry ter Braak. Eerder was hij Statengriffier van Utrecht en in 2008 formateur in dezelfde provincie, nadat het zittende college uit elkaar was gevallen. CDA-senator Jan Hendrikx, voormalig commissaris van de koningin van Overijssel, formateur van het Overijsselse college in 2007 en ‘lijmer’ in 2009, stelt dat ‘onzekerheid over het provinciefonds ook betekent dat provincies niet weten of ze blij moeten zijn met extra taken’.

Harry Dijksma, voormalig gedeputeerde van Flevoland en formateur van diverse provinciale en gemeentelijke colleges: ‘Gemakkelijk wordt het niet. Maar de provincies moeten nu eenmaal worden bestuurd.’

Er komt een herverdeling van het provinciefonds aan, die onder meer rekening houdt met de vermogenspositie van provincies en naar verwachting tot flinke financiële verschuivingen leidt. Minister Donner verraste de Tweede Kamer in november vorig jaar, toen hij al afgelopen januari dit jaar de toezegging deed duidelijkheid te geven over deze herverdeling. Dat was sneller dan waar de Kamer om had gevraagd.

Tijdig financiële duidelijkheid is belangrijk om de onderhandelaars van nieuwe provinciale colleges een kader te geven voor beleidsambities de komende periode. Alleen Donner was wat overmoedig. Op 15 februari meldde hij in een brief aan de Kamer dat het nieuwe verdeelmodel nog niet klaar is. ‘Ik streef ernaar in de meicirculaire het complete beeld beschikbaar te hebben. Zodat de provincies bij het opstellen van de begroting van 2012, waarin ook de effecten van de nieuwe collegeprogramma’s worden verwerkt, zich kunnen baseren op de nieuwste cijfers’, schreef Donner. Met andere woorden: eerst collegeprogramma’s opstellen, daarna pas het financiële kader.

Het ontbreken van financiële duidelijkheid is overigens niet het enige probleem waarvoor de provincies staan. Minstens zo belangrijk is dat er ook nog geen afspraken zijn gemaakt tussen Rijk, provincies en gemeenten over de taakverdeling. Er wordt nog steeds onderhandeld over nieuwe bestuursakkoorden, waarin decentralisatie van rijkstaken naar provincies (en gemeenten) en de toekomst van de jeugdzorg (provinciale of gemeentelijke taak) belangrijke thema’s zijn.

Bestuursakkoord

Hendrikx vindt dat de provincies de onduidelijkheid mede aan zichzelf te wijten hebben. ‘Ze hebben ruimschoots de tijd gekregen om zelf overeenstemming te bereiken over de herverdeling. Dat is ze niet gelukt en daarom ligt de bal nu bij minister Donner. Het duurt lang voordat hij uitsluitsel geeft, eerlijk gezegd begrijp ik niet waarom. Alle gegevens liggen op tafel en alle standpunten zijn bekend.’

Wat betreft de trage onderhandelingen over een nieuw bestuursakkoord denkt Hendrikx niet dat de provincies iets te verwijten valt. ‘Dat is gewoon een ingewikkeld en tijdrovend proces. Maar zolang er onduidelijkheid bestaat over de middelen, weten provincies natuurlijk ook niet of ze blij moeten zijn met extra taken.’

Ter Braak stelt net als Hendrikx dat de portefeuillehouders en hoofden financiën van de provincies de financiële onduidelijkheid over zichzelf hebben afgeroepen. Dijksma zegt dat er al 5 jaar over herverdeling wordt gesproken.

Prioriteiten

Hoe voer je collegeonderhandelingen, zonder te weten waarover de provincies de komende 4 jaar gaan en hoeveel geld ze beschikbaar hebben? Hendrikx: ‘Partijen zijn niet gehinderd door deze onzekerheden in staat gebleken om verkiezingsprogramma’s op te stellen. Dan kun je ook onderhandelen over de ambities die daarin zijn geformuleerd. Tegelijkertijd zullen de onderhandelaars wel procedureafspraken moeten maken over wat te doen wanneer de herverdeeleffecten heel groot blijken te zijn. Wat zijn dan de prioriteiten? De vertaling naar meerjarenramingen zal sowieso later moeten.’

Ter Braak vindt dat de problemen niet moeten worden overdreven. ‘Er is nog nooit een college geweest dat over de volle 4 jaar financiële zekerheid had. Dat neemt niet weg dat het nu wel erg gecompliceerd is. Ik denk dat onderhandelingen nu vooral scenariodenken betekent. De marges waarbinnen het kabinet gaat besluiten, zijn wel aan te geven. Daarop kun je nu een akkoord sluiten dat je later inkleurt.’

Dijksma meent dat het tijdens de onderhandelingen meer dan ooit aankomt op vertrouwen tussen de deelnemende partijen. ‘Akkoorden zullen vooral kwalitatieve afspraken bevatten. Je loopt het risico dat er alsnog veel discussie ontstaat over de kwantitatieve invulling van kwalitatieve afspraken. Hierover moet tijdens het onderhandelingsproces wederzijds vertrouwen ontstaan.’

Een probleem vindt Dijksma dat aanstaande colleges de financiële pijn waarschijnlijk anders gaan verdelen dan wanneer de cijfers bekend zouden zijn. ‘Tijdens formatieonderhandelingen is nog onbekend welke partij welke portefeuille krijgt. De poppetjes zijn nog niet verdeeld. Daardoor kun je goed redeneren vanuit de inhoud, op grond van de partijprogramma’s van de deelnemers. Als de portefeuilles verdeeld zijn, wordt pas duidelijk wat daarbinnen mogelijk is. De neiging zal nu zijn om de kaasschaaf te hanteren: elke portefeuillehouder levert evenveel in. De vraag is of dat inhoudelijk de beste oplossing is.