Essay: Ruimte voor protest

Onderzoek naar botsingen tussen democratie en openbare orde in het verleden leert ons veel over de ruimte voor protest. Steeds blijkt weer, zo stellen Xia van Beuningen en Carla Hoetink, dat de belangenafweging daartussen wordt bepaald door formele juridische kaders en door sociale, culturele en machtspolitieke factoren. ‘In een gemeente waar de VVD al decennia de toon zet, heerst een andere law-and-order-mentaliteit dan in een ‘rood bolwerk’. Deel 5 in de essayserie leren van het verleden.

De A12 is deze maand opnieuw het toneel van protestacties van Extinction Rebellion. De bezetting van de Haagse verkeersader, vanwege de nabijgelegen verkeersader ook symbolisch een corridor of power, is inmiddels een vertrouwd beeld. Met het stilleggen van het autoverkeer wil Extinction Rebellion het debat over de stopzetting van fossiele subsidies een beslissende duw geven. Een paar jaar geleden brachten deze klimaatacties nog maar een hand vol mensen op de been, tegenwoordig zijn het er geregeld 10.000. 

Door zo nadrukkelijk de openbare orde en (verkeers)veiligheid in het geding te brengen, leggen de klimaatactivisten bewust de spanning bloot die zich bij alle vormen van publiek protest voordoet: hoe verhoudt de vrijheid van meningsuiting zich tot het handhaven van openbare orde en veiligheid? Wanneer gaat bescherming van de rechtsorde boven democratische vrijheden? Opkomen voor het demonstratierecht blijkt onder de nieuwste generatie klimaatdemonstranten een belangrijk motief om aan te haken. Tegenover Een Vandaag verklaarde een van hen dat de arrestatie van klimaat-activisten enkel omdat ze opriepen tot een snelwegblokkade, voor hem reden was zich aan te sluiten: ‘Daar kwamen eigenlijk mijn zorgen voor het klimaat samen met mijn zorgen om de democratie. En toen dacht ik: dit kan ik niet meer pikken, ik moet zorgen dat ik hier de volgende keer bij ben’. 

Dit voorjaar publiceerde Groene Amsterdammer in samenwerking met Investico een uitgebreid artikel over de ontwikkeling van het demonstratierecht in Nederland over de afgelopen tien jaar. Uit alles blijkt: sinds corona is er minder ruimte voor protest in Nederland. ‘De politiek arresteert en slaat vaker, burgemeesters leggen striktere regels op en demonstranten worden nauwlettend gevolgd’. De sfeer tussen demonstrant en autoriteiten is verhard.

Belangenafweging 

Bijna omgekeerd aan de toenemende druk op het demonstratierecht, zijn democratietheoretici demonstraties en andere uitingen van burgerlijk protest steeds meer gaan waarderen als een vorm van ‘tegendemocratie’ of ‘complementaire democratie’. Burgers ondernemen actie om een bepaald standpunt of belang uit te dragen dat in hun ogen op dat moment onvoldoende aandacht krijgt van overheid en politiek. Als zodanig stelt collectieve actie de kwaliteit van de democratie ter discussie, maar bewijst ze tegelijkertijd betrokkenheid bij en vitaliteit van die democratie. Protest hóórt bij de ontwikkeling van democratie. 

Hoe waar deze constatering ook mag zijn: voor overheden die met publieke protesten te maken krijgen worden de dilemma’s en uitdagingen er niet kleiner door. Vrijheid van meningsuiting, het recht op vereniging en vergadering en de daaruit voortvloeiende vrijheid van demonstreren zijn van fundamenteel belang voor een democratische samenleving. Grondwet en mensenrechten – verdragen verplichten de overheid dan ook die vrijheden te garanderen en mogelijk te maken, zonder te discrimineren of inhoudelijk te oordelen. Tegelijkertijd is diezelfde overheid ook verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid in de samenleving. Dat leidt bij demonstraties en protestacties voortdurend tot spanningen. 

Waar stuit de demonstratievrijheid op haar grenzen, en krijgt bescherming van burgers tegen maatschappelijke ontwrichting voorrang? Wat mag dan wel en wat mag niet bij een demonstratie? 

Dit zijn steeds terugkerende vragen voor degenen die het gezag van de overheid vertegenwoordigen: burgemeester, politie en justitie. Maar uiteraard evengoed voor actiegroepen en demonstranten: zij anticiperen en acteren op de geschreven en ongeschreven regels van openbare ordehandhaving. Met elke actie opnieuw vindt er een belangenafweging plaats tussen democratie en openbare orde, en wordt de ruimte voor protest door autoriteiten en actievoerders ‘uitonderhandeld’. Het toestaan, inperken of verbieden van demonstraties uit het oogpunt van openbare orde is altijd een plaats- en contextgebonden aangelegenheid. Zeker wanneer het gaat om een protest tegen overheidshandelen, is elke beslissing met beroep op de openbare orde in essentie ook een politieke aangelegenheid. De discretie van de lokale overheid, meer bepaald de burgemeester, was en is daarbij groot.

Sinds de grondwetsherziening van 1983 is de demonstratievrijheid weliswaar beter geborgd in wet, jurisprudentie en juridische commentaren en is bovendien nadrukkelijker geëxpliciteerd onder welke strikte voorwaarden de burgemeester eventuele beperking aan demonstrerende burgers mag opleggen. Wat echter onder het belang van ‘openbare orde’ wordt verstaan, verschilt naar plaats, situatie en tijd. Dat maakt ‘openbare orde’ in de kern tot een omstreden, voortdurend betwist begrip. De definitie ervan ligt niet in handen van de autoriteiten, maar is de uitkomst van een complex samenspel tussen alle spelers die zich tot het protest verhouden: organisatoren, betogers en eventuele tegenbetogers, toeschouwers, beschouwers, overheid, justitie en politie. 

Machtspolitieke factor

Onderzoek naar botsingen tussen democratie en openbare orde in het verleden leert ons veel over de ruimte voor protest in Nederland. Steeds blijkt weer dat de belangenafweging daartussen niet alleen en ook niet vooral wordt bepaald door formele juridische kaders, maar door sociale, culturele en machtspolitieke factoren. 

Twee factoren die sterk op elkaar inwerken, zijn de ‘cultuur van protest’ en de ‘lawandorder- overtuiging’ die in een bepaalde tijd en context domineren. De protestcultuur is te interpreteren als het geheel van regels, tradities en geleidelijk gegroeide opvattingen ten aanzien van protest: wat in de publieke opinie en in de protestbewegingen zelf als gepast wordt gevonden en wat niet. Daar tegenover – en vaak ook daarop afgestemd – staan de opvattingen van autoriteiten met betrekking tot handhaving van de openbare orde; deze zijn eveneens historisch gegroeid en deels juridisch vastgelegd. 

Zowel de denkbeelden ten aanzien van protest als ten aanzien van openbare ordehandhaving zijn onderhevig aan politieke inkleuring, op nationaal en lokaal niveau. In een gemeente waar de VVD al decennia de toon zet, heerst een andere lawandordermentaliteit dan in een ‘rood bolwerk’. De ruimte voor protest wordt ook in bredere zin bepaald door de politieke verhoudingen van het moment: door de spanningen die zich voordoen binnen en tussen de instituties, en de spanningen die zich voordoen in de samenleving. In een tijd of omgeving waarin sociale bewegingen sterk aanwezig zijn en de actiebereidheid groot, wordt logischerwijs meer ruimte voor protest geclaimd dan wanneer dit aanbod en draagvlak ontbreken. 

Een laatste, en vaak onderschatte factor is de historische ervaring. Met welke recente uitingen van protest hebben de autoriteiten te maken gehad? En van de zijde van de actiegroepen: op welke voorbeelden van protest vallen zij terug? Welke ervaringen met repressie staan, al dan niet door overlevering, in hun geheugen gegrift? Al deze factoren tezamen verklaren de patronen die zich voordoen in de onderlinge interactie tussen protesterende burgers en de overheid. 

Jaren zeventig 

Als we aan historisch protest in Nederland denken, denken we al gauw aan de massademonstraties op het Malieveld tegen de plaatsing van kruisrakketen begin jaren tachtig of de bezetting van het Maagdenhuis in Amsterdam in 1969. Of, nog verder terug, aan het roemruchte Palingoproer in de Jordaan in 1886. De ruimte voor protest in Nederland is echter, ook in fysieke zin, van oudsher veel groter. Buiten de traditionele tonelen van landelijk protest zijn er talrijke kleinere podia van protest te vinden waar zich in wezen dezelfde patronen voordoen. Regionale en lokale geschiedenissen bevatten daarvan ruim bewijs. 

Het project ‘protest in Brabant’, dat het Brabants Historisch Informatiecentrum een aantal jaren geleden is gestart om regionale actiegroepen binnen de kraak-, vredes-, en vrouwenbeweging van de jaren zeventig een stem te geven, illustreert mooi hoe achter het kleine het grote verhaal schuilgaat. Neem de activiteiten van de Bossche ‘muurkrantplakkers’, omstreeks 1978. De ‘Muurkrant’ was een links-progressief protestblad dat als A3-poster verspreid door de stad werd opgeplakt. Ze dook in 1969 voor het eerst op in Utrecht en kreeg geleidelijk navolging in Arnhem, Leiden en Tilburg. Ruim acht jaar later verscheen de Muurkrant ook in de binnenstad van het katholieke Den Bosch. 

De populariteit van de Muurkrant paste naadloos in het actierepertoire van de nieuwe protestbewegingen in de jaren zeventig. Activisten, in dit geval met name krakers, zochten een eigen medium om bekendheid te geven aan hun missie. Doel was de lokale bevolking te informeren over hun acties en kritisch aan het denken te zetten over bepaalde maatschappelijke vraagstukken. Zoals de protestbewegingen van nu in eigen beheer onlinekanalen opzetten, zo introduceerden hun voorlopers in de jaren zeventig met zoiets als de Muurkrant hun eigen spreekbuis. Zie hier een historisch patroon van uitdaging van de ‘main stream media’. 

De Bossche Muurkrant geeft een aardige inkijk in de interactie tussen het linkse actiewezen en de lokale autoriteiten in de Brabantse hoofdstad in deze jaren. De confrontatie tussenbeide had veel weg van een kat-en-muis-spel, waarbij de muurkrantplakkers goed op de hoogte bleken van de stedelijke ‘lawandorder- overtuiging’ van dat moment. ‘De agenten maakten er met tijden een sport van om die “anarchisten” te pakken’, zo herinnerde voormalig plakker Miek zich, maar lieten wel manoeuvreerruimte. In eigen kring circuleerden tips over hoe gesnapte muurkrantplakkers onder een aanhouding konden uitkomen. Zo zou het helpen om er ‘met behulp van de emmers lijm in de politiewagen liefst een zo groot mogelijke kliederboel van te maken’. 

Bij voorkeur deed je dat kliederen al iets van tevoren, zodat ze je helemaal niet zouden meenemen, en het bij een waarschuwing zou blijven. Om de politie om de tuin te leiden werden er ook wel zogeheten ‘nepplakkers’ op pad gestuurd, gewapend met emmers water en een paar exemplaren van het Brabants Dagblad. De actievoerders speelden bewust met de bij hen bekende grenzen. Verschillende van zulke voorbeelden laten zien hoe in dit samenspel een lokale cultuur van protest en ordehandhaving ontstond. Deze kon soms voor een patstelling zorgen, maar ook voor een bepaald equilibrium. Dat laatste bleek goed als het evenwicht ruw verstoord werd door (bewuste) inmenging van externe spelers, zoals de gewelddadige escalatie van een actie tot ontruiming van een kraakpand in de Bossche wijk Kruisbroedershof op 18 december 1979 illustreert. Wat aanvankelijk begon als een symbolische actie, zou door de inzet van de Mobiele Eenheid omslaan in een hardhandige vorm van openbare ordehandhaving. 

Voordat de ME ten tonele verscheen was er een onuitgesproken wederzijdse verwachting over het verloop van de actie – althans naar de beleving van de krakers: ‘wij verzetten ons, jullie pakken ons op, zetten ons ergens anders en dan komen de bewoners met bloemen naar buiten, een vreedzame actie’, dat was volgens toenmalig actievoerder Harry het idee geweest. Het illustreerde hoe de Bossche autoriteiten zich, ook naar de overtuiging van de actievoerders, voor een groot deel konden verlaten op informele gezagshandhaving. De Bossche actievoerders en agenten kenden elkaar ondertussen vanuit andere acties en wisten wat ze aan elkaar hadden. De situatie escaleerde toen er agenten ter plaatse kwamen die niet bekend waren met de lokale dynamiek en de verstandhouding die de demonstranten en politie samen hadden opgebouwd. Het kraakpand werd ontruimd, maar de verhoudingen waren verstoord. 

Vertrouwen 

Iedere demonstratie is uniek, schreef de minister van Binnenlandse zaken deze zomer in haar Kamerbrief over het demonstratierecht in Nederland. Dat klinkt correct, maar is in wezen een historische platitude. In de uitvoeringspraktijk zitten immers wel degelijk patronen, zowel aan de kant van actievoerders als aan de kant van de autoriteiten. Daarin spelen niet juridische kaders, maar wederzijdse verwachtingen en overtuigingen over (repressie van) protest, eerder opgedane ervaringen en institutionele en politieke krachtsverhoudingen een bepalende rol. Juist die factoren zijn van belang om te begrijpen hoe overheid en demonstrerende burgers steeds weer samen de democratische speelruimte definiëren, en hoe de interactie tussen de verschillende betrokkenen van invloed is op de intensiteit van het protest.