Essay: Ons kent ons beperkt zicht

Regionale samenwerking is een belangrijk thema in de regionale politiek. Het debat rondom dit thema kent twee kanten. Enerzijds is samenwerking soms noodzakelijk om de kwaliteit en betaalbaarheid van publieke taken en diensten te kunnen waarborgen. Veel gemeenten kiezen er om die reden bijvoorbeeld voor om gezamenlijk zorg in te kopen. Anderzijds leidt het ook tot nieuwe vragen, bijvoorbeeld over democratische legitimiteit. Regionale samenwerking is controversieel in de zin dat lokale gemeenteraden weinig grip zouden hebben op de activiteiten van de organisaties waarbinnen de samenwerking is vormgegeven.

In het debat hierover ontbrak het tot voor kort aan een feitelijk overzicht van regionale samenwerking: welke decentrale overheden werken met elkaar samen, op welke beleidsterreinen en in welke vorm? KWINK groep en PROOF adviseurs heb ben daarom in 2017 in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken een inventarisatie uitgevoerd van samenwerkingsverbanden tussen decentrale overheden. Vervolgens is Pii Networks dieper de data ingedoken en heeft ontdekt dat gemeenten en provincies volgens duidelijke patronen met elkaar samenwerken. Deze samenwerkingspatronen zijn bovendien bepalend voor het beleid dat gemeenten voeren.

Het onderzoek laat zien dat gemeenten en provincies gemiddeld deelnemen in 27 samenwerkingsverbanden. Daarbij valt op dat grote gemeenten (>100.000 inwoners) meer samenwerken dan kleinere. Ze werken het meest samen in het fysiek domein (bijvoorbeeld op het gebied van afvalverwerking) en in het sociaal domein (bijvoorbeeld op het gebied van de Jeugd- of Participatiewet). Ook op de beleidsterreinen economie en veiligheid & volksgezondheid wordt intensief samengewerkt. Voor een deel valt dit te verklaren doordat het rijk gemeenten verplicht om samen te werken op bepaalde thema’s, waar de veiligheidsregio’s een voorbeeld van zijn. Verder hebben de drie decentralisaties in het sociaal domein de bestaande samenwerking geïntensiveerd.

Interessante patronen
Deze talloze samenwerkingen tussen gemeenten zijn in de loop der jaren organisch en als gevolg van landelijk beleid ontstaan. Met behulp van een netwerkanalyse hebben we een kaart van samenwerking in Nederland gemaakt. We zien duidelijke structuren in het netwerk. Wat direct opvalt is dat je de verschillende provincies duidelijk kunt herkennen in het netwerk. Veruit de meeste gemeenten werken voornamelijk samen met gemeenten uit dezelfde provincie. Dit is heel duidelijk te zien in Limburg: de Limburgse gemeenten werken bijna uitsluitend samen met andere Limburgse gemeenten. Dit is ook heel sterk te zien in bijvoorbeeld Zuid-Holland: de gemeenten in Zuid-Holland werken op de gemeenten Lingewaal en Vianen na uitsluitend samen met andere gemeenten uit Zuid-Holland.

Maar ook binnen de provinciegrenzen zijn er interessante patronen in samenwerking te herkennen. Zo zien we in de provincie Overijssel verschillende clusters van samenwerking. De Twentse gemeenten werken duidelijk veel met elkaar samen en veel minder met de rest van de provincie. Zo vormen zich twee clusters van gemeenten binnen één provincie. Ook bij de provincie Noord-Holland (regio Amsterdam en Noord-Holland Noord) en Noord-Brabant (regio Eindhoven en West-Brabant) is een duidelijke clustering van gemeenten in regio’s te zien. In de provincie Zuid-Holland zijn zelfs drie clusters te herkennen.

Ook als er over provinciegrenzen heen wordt samengewerkt dan zijn daar patronen in waar te nemen. Zo werken Zeeuwse gemeenten wel veel samen met hun buren uit (West-)Brabant, maar veel minder met hun buurgemeenten in Zuid-Holland. De provincie Flevoland heeft een heel open structuur. Er wordt veel samengewerkt met zowel gemeenten uit Noord-Holland als uit Gelderland, maar weer niet met Utrecht. Er is een aantal factoren die de samenwerkingsstructuur kunnen verklaren. De eerste is institutioneel; als gemeenten onderdeel zijn van dezelfde provincie is de kans veel groter dat ze samenwerkingsrelaties onderhouden. Maar de provinciegrenzen alleen kunnen niet verklaren dat er in Noord- Holland duidelijk twee verschillende clusters zijn te ontdekken.

Een mogelijke verklaring hiervoor is dat gemeenten samenwerkingspartners opzoeken die zich bezighouden met dezelfde problematiek. Zo zijn de samenwerkingen in Noord-Holland verdeeld in de Randstedelijke gemeenten rond Amsterdam en de (meer rurale) noordelijke gemeenten. De overeenkomsten in omgeving en demografie tussen gemeenten in de beide regio’s kunnen verklaren waarom gemeenten in beide regio’s elkaar opzoeken.

Maar alleen de overeenkomsten in omgeving en demografie en de provinciegrenzen kunnen niet verklaren waarom de grensgemeenten van Friesland helemaal geen samenwerking zoeken met buurgemeenten in bijvoorbeeld Groningen of Drenthe, terwijl laatstgenoemde provincies juist wel weer over de provinciegrenzen heen kijken. De problematiek van de gemeenten in Friesland komt voor een goed deel overeen met de opgaven in Groningen en Drenthe. Toch zien we alleen de gemeenten uit Groningen en Drenthe relaties met elkaar onderhouden.

Eigen identiteit
De oorzaak hiervan kan liggen in de sterke eigen identiteit van Friesland. Partijen zoeken elkaar over het algemeen eerder op als ze dezelfde normen en waarden delen, en de Friese gemeenten delen niet alleen dezelfde identiteit, maar zelfs een taal. De rol van een gedeelde identiteit bij regionale samenwerking verklaart wellicht ook waarom Twente als regio zo duidelijk te herkennen is in het netwerk. De rest van Overijssel werkt immers meer samen met gemeenten in Drenthe en Gelderland dan met hun eigen provinciegenoten.

Als we nu naar de provincie Zeeland kijken, kunnen we ons afvragen of de Zeeuwse gemeenten met hun Brabantse buren samenwerken omdat ze zich met dezelfde problematiek bezighouden of dat de Zeeuwen zich meer verbonden voelen met Brabanders dan met Zuid-Hollanders. Of wellicht zijn de samenwerkingen tussen de gemeenten uit deze provincies al zo ingesleten dat ze bij elke nieuwe samenwerking geneigd zijn om elkaar op te zoeken?

Een historische component kan verklaren waarom Flevoland als jonge provincie een meer open structuur heeft. Want hoe meer men nu al met elkaar samenwerkt, hoe groter de kans dat er in de toekomst nog meer wordt samengewerkt. Samenwerking zorgt voor onderling vertrouwen waardoor partijen elkaar op blijven opzoeken. Wanneer steeds met dezelfde partnergemeenten wordt samengewerkt, vormen deze gemeenten een steeds hechtere groep. Zo raken samenwerkingspatronen steeds verder ingesleten.

Vaste partners
Al deze factoren dragen bij aan de volgende samenwerkingspartner die de gemeente kiest. Gezamenlijk zorgen deze factoren er voor dat het netwerk kan worden opgesplitst in 15 afzonderlijke clusters. We spreken van een cluster als de gemeenten in zo’n cluster veel meer met elkaar samenwerken dan met anderen.

Vaste samenwerkingspartners kunnen als voordeel hebben dat gemeenten elkaar steeds beter leren kennen. Ze zijn daardoor minder tijd kwijt aan het zoeken van een geschikte samenwerkingspartner, weten wat ze van elkaar kunnen verwachten en kunnen daardoor effectiever samenwerken.

Er zijn echter ook risico’s. Want hoe meer organisaties met elkaar samenwerken in dezelfde omgeving hoe meer ze op elkaar gaan lijken. In de netwerkwetenschap wordt dit isomorphism genoemd. Doordat gemeenten (deels) afhankelijk zijn van hun partners, geneigd zijn om naar collega-gemeenten te kijken voor oplossingen en de uitwisseling van medewerkers tussen gemeenten die zich in hetzelfde cluster bevinden, nemen deze gemeenten bewust en onbewust steeds meer van elkaar over.

Dat kan ertoe leiden dat de denkbeelden van gemeenten die veel met elkaar samenwerken, steeds meer op elkaar gaan lijken en daarmee ook het beleid dat ze voeren. Als dit het geval is, komen gemeenten in de huidige samenwerkingspatronen wellicht te weinig in aanraking met andere perspectie ven en kritische tegengeluiden. Dat kan leiden tot een verminderd vermogen om tot innovatieve beleidsoplossingen te komen.

De samenwerkingspatronen hebben een grote invloed op het beleid van gemeenten, zo blijkt uit ons statistische onderzoek. De score van gemeenten op digitale dienstverlening uit onderzoek van Deloitte naar digitale volwassenheid in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de score op visievorming met betrekking tot hernieuwbare energie uit de VNG Energie Enquête (2016) maken dat duidelijk. Ook bij andere scores, bijvoorbeeld gelijkheid tussen man en vrouw of andere duurzaamheidsscores zijn er significante uitkomsten.

Duidelijke verschillen
Er zijn duidelijke verschillen in de scores van gemeentes tussen verschillende clusters. Uit onze analyse blijkt dat 12 procent van de score op de digitale dienstverlening van gemeenten wordt bepaald door de netwerkstructuur die zij onderhouden. Voor de visievorming met betrekking tot hernieuwbare energie is dat 8 procent.

Deze verschillen zijn bovendien niet te verklaren door alleen te kijken naar provinciaal beleid; er zijn bijvoorbeeld ook duidelijk significante verschillen tussen de drie clusters van Zuid-Holland. Ook demografische verschillen geven niet afdoende verklaring; de stedelijke regio’s Rotterdam en Den Haag laten significant verschillende scores zien.

De patronen in de samenwerking tussen gemeenten en provincies leiden ertoe dat het beleid van gemeenten die dezelfde netwerkstructuur onderhouden meer op elkaar gaat lijken. Hierdoor komen gemeenten minder in aanraking met verfrissende perspectieven en tegengeluiden. Dat kan leiden tot een verminderd vermogen om tot innovatieve beleidsoplossingen te komen.

We dagen gemeenten daarom uit om bij de keuze van toekomstige samenwerkingspartners verder te kijken dan de gemeenten uit het eigen cluster. Het netwerk laat zien dat dit goed mogelijk is. Zo werkt de gemeente Berkelland zowel samen met gemeenten uit Overijssel én Gelderland; Mook en Middelaar komt in aanraking met perspectieven uit Gelderland én uit Limburg, Castricum en Uitgeest horen argumenten uit de Randstad én uit Noord-Holland Noord en Vianen komt in aanraking met de belangen van zowel Utrecht als Zuid-Holland. Het leuke is dat het netwerk laat zien dat je voor een ander geluid helemaal niet naar de andere kant van Nederland hoeft af te reizen.

De discussie over regionale samenwerking en de voor- en nadelen ervan is geholpen met feiten. Deze analyse biedt nieuw inzicht in regionale samenwerking, maar dit is slechts een beginpunt. Het databestand bevat een schat aan informatie. We moedigen iedereen dan ook aan om de data te gebruiken voor het uitvoeren van nog meer analyses, om zo de kennis over regionale samenwerking verder te vergroten.

* Aan het artikel werd bijgedragen door Koen Janssen (Pii Networks) en Maarten Noordink (KWINK groep).

Viktor Stelder, oprichter PII Networks
Jakar Westerbeek, adviseur bij Kwink Groep