Essay: Nudging en evidence based beleid

Op 12 september 2016 nam de Tweede Kamer het voorstel van D66 Tweede Kamerlid Pia Dijkstra voor een actief donorregistratiesysteem met één stem meerderheid aan. Volgt de Eerste Kamer dit wetsvoorstel, dan beschikt Nederland voortaan over een ‘opt out’ systeem: tenzij je daar expliciet bezwaar tegen maakt, word je geacht orgaandonor te zijn. Orgaandonatie is binnen de gedragswetenschappen het iconisch voorbeeld van nudging – als overheid een duwtje in de goede richting geven. Hoe ver kan de overheid hierin gaan? Daags voor het Tweede Kamerdebat betoogde Patrick van Schie, directeur van de Telders Stichting, dat de overheid daarmee ver over de schreef zou gaan.

De overheid kan niet de burger rechten ontnemen, die haar niet toekomen. Het recht op zelfbeschikking over het eigen lichaam kan de overheid zich niet toe-eigenen met een beroep op het maatschappelijk belang van meer orgaandonaties.

Bestrijding scheefwonen
Nudging kent een morele dimensie door het feit dat de keuzearchitectuur van de overheid in het geding is. De overheid wordt gemaand behoedzaam en terughoudend te zijn bij de afweging van tot hoever zij kan gaan bij het doelbereik van haar beleid. Terugdringing van de kosten van gezondheidszorg, maximale inning van belastinggelden, counterinsurgency activiteiten tijdens vredesmissies, afdwingen van energiezuinige woningen en bestrijding van scheefwonen zijn enkele voorbeelden van onderwerpen die voor nudging vatbaar zijn. De toenmalige Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling wees in maart 2014 al op deze morele dimensie.

Bij het in ontvangst nemen van het advies onderschreef minister Schippers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de noodzaak burgers het maken van gezonde keuzes gemakkelijker te maken (de essentie, de legitimatie van nudging), maar benadrukte tevens dat de overheid bij omstreden onderwerpen zich terughoudend diende op te stellen. Zij noemde toen expliciet het voorbeeld van orgaandonatie.

Onvoorspelbaar gedrag
Waarom doet de overheid aan nudging? De overheid heeft er belang bij dat de maatregelen die zij uitvaardigt tot resultaten leiden en efficiënt worden uitgevoerd. Het is belangrijk dat overheidsbeleid zo precies mogelijk de doelgroepen raakt die het betreft. De burger wordt geacht een homo economicus te zijn. Inmiddels is bekend dat deze rationele premisse niet op gaat. Uit onderzoek blijkt dat burgers ook keuzes maken op andere dan puur winstmaximaliserende gronden. Soms ogenschijnlijk tegen het eigen belang in. Ook, zo stelt hoogleraar Paul Frissen, is de samenleving reflexief.

De overheid beïnvloedt met het eigen handelen – vaak onbedoeld – het gedrag van burgers. Soms tegen de gewenste verandering in. Gedragswetenschappelijk onderzoek wijst uit dat de marges van onzekerheid die het onvoorspelbare gedrag van de burger met zich meebrengt, hoe langer hoe beter in kaart gebracht kunnen worden. Zo blijken in onvoorspelbaar gedrag ook constanten te zitten. De overheid kan haar handelingsrepertoire op basis hiervan variëren en uitbreiden.

In de slipstream van wetenschappers uit de Verenigde Staten en opgewekt door de goede voorbeelden van de Behavioural Insights Unit van het Verenigd Koninkrijk (BIT UK) en het Social and Behavioral Sciences Team van het Witte Huis heeft ook de Nederlandse overheid de hand aan de ploeg geslagen. Een interdepartementaal samenwerkingsverband Behavioural Insights Netwerk Nederland (BIN NL) is begin 2015 ingesteld, waaraan alle ministeries deelnemen. Met Hollandse bescheidenheid is BIN NL voorzichtig gepositioneerd: het fungeert als een ‘klein motortje’ voor interdepartementale samenwerking, de ministeries zijn primair verantwoordelijk voor hun eigen experimenten, de ervaringen uit de experimenten worden met elkaar in BIN NL gedeeld. Jaarlijks wordt gerapporteerd aan de CEC (Centrale Economische Commissie) onder leiding van het ministerie van Economische Zaken.

Scheefwonen
De inspanningen in BIN NL-verband mogen er zijn: experimenten, onderzoek, bijdragen aan landelijke congressen en surveys van EU en OESO, een lezingencyclus door practitioners en wetenschappers, gedragswetenschappen meenemen in de opleiding van jonge beleidsmedewerkers – inclusief rijkstrainees en BoFEB’ers.

Een van de experimenten betreft het scheefwonen. In Nederland wordt in naar schatting 500.000 huishoudens te veel verdiend om in een sociale woning te wonen. Die situatie ontstaat door een scala aan omstandigheden, waarvan de samenstelling van het huishouden in combinatie met een stijging van het inkomen het belangrijkste is. Dat leidt tot jarenlange wachttijden voor toekomstige huurders die op wachtlijsten staan. Die situatie wordt nog urgenter door de noodzakelijke opvang van migranten.

Inzicht in de kenmerken van de betreffende huishoudens en in hun dynamiek, gegevens over de verhuisgeneigdheid van scheefwoners vormen de basis van mogelijke interventies. Het experiment verkeert nog in de onderzoeksfase.

Veel is in beweging. Staat de toepassing van gedragswetenschappen op zichzelf? Kan worden volstaan met toevoegingen op aangifteformulieren, communicatiecampagnes, een reisapp om Nederlanders te wijzen op risico’s en gevaren van reizen in het buitenland, Prettig Contact, het controleren van Chinese horecaen shoarmazaken, Nibud-achtige acties, afvalscheiding in de hoogbouw, bewuster leengedrag bij studenten? Effenen meer experimenten, interventies en RCT’s (randomized controlled trials) de weg naar de door NSOB geschetste rol van gedragswetenschappen als jongste funderende discipline in het huidige functioneren van het openbaar bestuur? Ik meen van niet. De experimenten die worden opgepakt, staan niet op zichzelf, maar maken onderdeel uit van een bredere beweging, die wordt aangeduid met de term evidence based beleid.

Lerende overheid
Kerngedachte achter evidence based beleid is het verankeren van de lerende overheid in een complexe wereld – ‘policies that work based on data and research’. Uitgangspunt is verder dat het vinden van oplossingen voor vele ‘ongetemde’ maatschappelijke problemen die nog in ontwikkeling zijn en met onzekerheden omgeven, het best kan gebeuren door andere partijen dan de overheid. Die oplossingen kunnen het best in netwerken tot stand komen. De gedachte dat het nemen van beleidsbeslissingen gestoeld moet zijn op wat proefondervindelijk is bewezen, lijkt voor de hand te liggen. Medicijnen worden pas op de markt toegelaten nadat zij jarenlang zijn getest en door deskundigen zorgvuldig zijn beoordeeld. Voor een auto en een vliegtuig geldt hetzelfde.

Waarom zou de wereld van beleid daar een uitzondering op vormen? In het Verenigd Koninkrijk is de gedachte van evidence based beleid voorzichtig in praktijk gebracht. What Works Centres zijn opgericht die over een breed scala van probleemdossiers oplossingen zoeken. In het verlengde van de toepassing van gedragswetenschappen worden oplossingen gezocht via kleine ingrepen en incrementele stappen, door defaults om te draaien. Een voorbeeld van het laatste betreft de publicatieplicht voor bouwaanvragen. Vaak leidt dat tot het indienen van bezwaarschriften.

Experiment
Als experiment om de betrokkenheid van belanghebbenden te vergroten, is bij de uitleg van een woonwijk aan alle belanghebbenden gevraagd uit een aantal opties te kiezen. De optie met de meeste stemmen werd uitgevoerd. Deze experimenten in ‘community costs’ komen ten laste van de projectontwikkelaar. Vergelijkbare experimenten zijn toegepast met het vergroten van de betrokkenheid van gemeenteraadsleden, van ouderen bij hun keuze voor wonen en zorg, van burgers bij het verduurzamen van hun energiegebruik. Het risico wordt onderkend dat evidence based beleid technocratisch en niet democratisch overkomt.

De vraag is of het voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk zonder meer voor Nederland van toepassing is. Onze cultuur van beleidsontwikkeling en besluitvorming is er vaak een van ‘schikken en plooien’. Die grondhouding onttrekt zich aan wetenschappelijke logica en wetmatigheden. Een licht puntje is dat bij initiatieven gericht op innovatie – zoals de Uitvoeringsagenda innovatie in de bouw, het Betonakkoord, energieverduurzaming van woningen – blijkt dat op individueel niveau (te onderscheiden van het institutionele niveau) de burger tot verandering is te bewegen wanneer deze wordt aangesproken op diens gedrag. Door de burger centraal te stellen ontstaat een window of opportunity.

Experimenten met toepassing van gedragswetenschappen zullen naar verwachting doorgaan. Het is belangrijk dat zij niet op zichzelf staan, maar onderdeel uitmaken van een bredere beweging, die wordt aangeduid met de term evidence based beleid. Door systematisch onderzoek te doen naar mogelijkheden van toepassing van evidence based beleid in de Nederlandse context ontstaat een perspectief op het door NSOB geschetste vooruitzicht van gedragswetenschappen als jongste funderende discipline in het functioneren van het openbaar bestuur.

Dr. Giap Tan is als senior-adviseur werkzaam bij de afdeling kiem (kennis, internationaal, europa en macroeconomie) van het ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties. Dit essay is op persoonlijke titel geschreven.