Essay: een APK voor integriteit

In de ideale wereld zou het begrip integriteit overbodig zijn. Die ideale wereld bestaat uiteraard niet en dus worden organisaties regelmatig geconfronteerd met zaken die vragen oproepen en moeten worden onderworpen aan een toets/afweging of er sprake is van normoverschrijding. Zodra er een dergelijk vermoeden bestaat, is tijdig, voortvarend, slim en proactief optreden van degenen die binnen die organisaties primair verantwoordelijk zijn, van groot belang.

Angst is een slechte raadgever. Als gedragingen of houdingen niet aan de daarvoor geldende normen blijken te voldoen, dienen ze te worden beoordeeld als niet integer. Discussies rond integriteit hebben soms een ongericht en vrijblijvend karakter. De vraag wat integriteit nu eigenlijk is, wordt niet altijd helder beantwoord. Soms wordt integriteit gezien als een soort keurmerk voor de hele organisatie, in andere gevallen betreft het gedrag van individuele leden van de organisatie. De betekenis van het begrip lijkt te vallen in de categorie ‘dat weet iedereen toch?’ Dat is echter nog maar de vraag.

Integriteit is inderdaad een veelvormig en nogal ongrijpbaar fenomeen. Wij definiëren het primair als gedragscomponent. In een integere organisatie is geen sprake van norm overschrijdend gedrag – in het geval van de overheid bijvoorbeeld cliëntelisme, omkoping, belangenvermenging, intimidatie, pesten. Het kan interne of externe zaken betreffen. Denk aan activiteiten als inhuur van externen, fraude bij bouw- en onderhoudsprojecten (affaire-Van Rey), fraude met uitkeringen en pgb’s, lekken van gevoelige informatie. Het kan ook om kleinschalige zaken gaan, zoals het pesten van een medewerker. Aantasting van integriteit is het gevolg van bewust overschrijden van normen (al dan niet in groepsverband) door individuele leden van een organisatie. Het is feitelijk een gedragsprobleem. Er bestaat uiteraard een wisselwerking met de heersende cultuur in de organisatie.

Behalve de afbakening van onderwerpen kan de vraag kan worden gesteld op grond waarvan wordt geoordeeld of iets wel of niet integer of normoverschrijdend is. Soms bestaan daarvoor duidelijke toetsingskaders (bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht of een eigen gemeentelijk beleidskader). Maar soms moet dat oordeel ad hoc worden geveld, omdat er geen kader is.

Beetje integer
Terugkerend is de discussie over de vraag of ‘een beetje integer’ mogelijk is. Aanleiding daarvoor is de legendarische quote van de even legendarische Ien Dales als minister van Binnenlandse Zaken (BZK): ‘Een overheid kan niet én een rechtsstaat zijn én niet integer. Een niet-integere overheid kan de rechtsorde niet handhaven. De overheid is of wel of niet integer. Een beetje integer bestaat niet.’

Naderhand relativeerde de toenmalige BZK-minister Ronald Plasterk deze uitspraak en probeerde kennelijk Dales in een wat moderner jasje te verpakken: ‘Die uitspraak heeft veel indruk gemaakt en was toen heel nuttig’, zei Plasterk in een interview met Binnenlands Bestuur. Maar de stelling ‘je bent integer of je bent het niet’ was volgens hem te zwart-wit. ‘Het zou je de verkeerde richting op kunnen sturen doordat je voor jezelf vaststelt dat je integer bent en dat het daarmee dus klaar is. Maar bij concrete gevallen van integriteitsschending blijkt dat het vaak misgaat bij dingen waar iemand – of de organisatie – onvoldoende alert is. Veel beter is het om toe te geven dat er een grijs gebied is.’

Grijs gebied
Er bestaat een grijs gebied tussen integer en niet integer gedrag. Dat is een terechte aanvulling op de Dales-doctrine. Maar dat betekent niet je een beetje integer kunt zijn. Het is ook onduidelijk wat ‘een beetje’ is. Is dat meer of minder dan 50 procent? En betreft het de hele organisatie of het individu? Het ‘beetje’ is verwarrend en bovendien riskant en daarom contraproductief. Hier is een principiële benadering noodzakelijk: normoverschrijdend gedrag = niet integer. En in het verlengde hiervan: een organisatie die in dat geval niet actief handelt = niet integer. In het ‘grijze gebied’ bevinden zich handelingen die op verschillende wijze kunnen worden beoordeeld.

Maar zodra iets kan worden beoordeeld als norm overschrijdend, gaat het om niet-integer handelen. Zoals bij juridische kwesties ‘een beetje strafbaar’ ook niet mogelijk is. Wel kunnen verzachtende omstandigheden een rol spelen, en ook de zwaarte van de overtreding en eventuele sanctie. Integriteit behoort immers mede tot het ‘ethische domein’ en is lastig in louter technische termen te benaderen. Formele kaders zijn noodzakelijk, maar niet afdoende om niet-integriteit zicht- en hanteerbaar te maken.

Integriteit bevat een zekere subjectieve component. Zoals ook de ene rechter een bepaalde handeling strafbaar acht en een andere niet. Belangrijk is dus ook de hiervoor opgeworpen vraag door wie en op grond waarvan een oordeel over normoverschrijding wordt geveld. Wij komen nog op die belangwekkende vraag terug.

Snel handelen
Het is raadzaam snel te handelen in geval van een integriteitsprobleem. Terughoudendheid kan leiden tot verlies van vertrouwen in en binnen de organisatie. Dit kan zich uiten als een structureel onbehagen, een gevoel van frustratie, en leiden tot de vorming van kampen en/of niet-integere communicatiemethoden. Naar buiten toe berokkent verlies van integriteit schade aan het imago van de overheid: ‘Ze doen maar.’

Deze schade is niet vanzelf hersteld als het probleem formeel is opgelost. Het is van belang dat bij een probleem de verantwoordelijkheid in eerste instantie bestuurlijk wordt opgepakt. Dat is lastig wanneer het probleem een collega-bestuurder betreft. Soms zal het oppakken van het probleem kunnen leiden tot politieke verwikkelingen, die als zodanig in het proces een zelfstandige factor zullen zijn (Van Rey; Palmen). Doelstelling van de aanpak is herstel van in- en extern vertrouwen in de gemeente. Preventie en bewustwording zijn ook van belang.

Kiest een gemeente voor een actieve aanpak, dan kunnen twee fasen worden onderscheiden. In de eerste fase gaat het om inventarisatie en probleem(h)erkenning. Iedereenbinnen de gemeentelijke organisatie kan te maken krijgen met vragen rond integriteit.

Al wordt het wellicht niet altijd op die manier benoemd, bijvoorbeeld de bode die per ongeluk een deel van een gesprek opvangt. Het gaat ook niet altijd over wethouders die ervan worden verdacht vriendjes voor te trekken. Alle situaties die vragen rond norm overschrijding oproepen, kunnen relevant zijn. Er kunnen zich in iedere organisatie niet-integere zaken afspelen, die voortwoekeren omdat medewerkers die iets vermoeden of constateren geen mogelijkheid hebben er iets mee te doen.

Het kan ook zijn dat pas duidelijk wordt dat er een probleem is wanneer expliciet ruimte wordt vrijgemaakt om dit te bespreken. Daartoe wordt als aanloop een tijdelijk meldpunt opgezet, waar zaken vanuit de organisatie (eventueel anoniem) kunnen worden gemeld. Een door de gemeente aangewezen representatieve groep medewerkers gaat hier vervolgens mee aan de slag en inventariseert, diagnosticeert en rapporteert aan de verantwoordelijken. Wordt er een serieuze integriteitskwestie benoemd, dan wordt deze kwestie geagendeerd en aangepakt. De groep doet daarover desgewenst aanbevelingen.

Feitelijke aanpak
Fase twee is de feitelijke aanpak van een gesignaleerd probleem. Aangezien dat een veelvoud aan onderwerpen kan betreffen en de zwaarte kan variëren, kan daarover weinig concreets worden gesteld. Aan de gewenste integriteit moet actief en structureel aandacht worden besteed. Integriteit van individu en organisatie is geen definitief stadium. Het tegendeel evenmin! Het begrip is dynamisch en fluctueert. Vandaag integer, morgen niet meer; het lijkt op schaatsen op dun ijs. De weg van niet-integer naar integer is weerbarstig en vraagt een investering van aandacht.

We vergelijken het met de jaarlijkse autokeuring (of medische keuring), omdat daarbij van tevoren ook niet goed is in te schatten wat daaruit komt. En zoals bij de keuringen, is het aan te bevelen ze met enige regelmaat te herhalen. De organisatie is op die manier slim, proactief en preventief bezig. Er zijn minder zinvolle zaken waaraan middelen worden besteed!

Henk Eleveld werkte onder meer als gemeentesecretaris en afdelingshoofd. Samen met Ton de Regt leidt hij nu het bedrijf Selecto.
Ton de Regt was onder meer beleidsadviseur en sectorhoofd bij een gemeente.