Essay: De donkere kant van de doe-democratie

Inderdaad is het waardevol om na te denken over democratische vernieuwing en over actieve betrokkenheid van de burger. De vervreemding van de burger van de politiek en politieke besluitvorming, kan daardoor allicht worden tegengegaan. Tegelijkertijd is het belangrijk om te beseffen dat nieuwe vormen van actieve burgerparticipatie schaduwzijden kunnen hebben. Om daarvoor oplossingen te kunnen vinden, is wel nodig te weten welke dat dan zijn. Het doel van deze bijdrage is daarom een aantal donkere kanten van de nieuwe ontwikkelingen te identificeren. Ik doe dat door twee varianten van democratische vernieuwing te belichten (de ontwikkeling van autonome besluitvormingsvelden en burgerparticipatie) vanuit het perspectief van rechtsstatelijkheid en grondrechten.

De afgelopen jaren is er groot enthousiasme ontstaan voor wat in Nederland wel de ‘doe-democratie’ wordt genoemd. Het gaat dan om gevallen waarin mensen samen afspraken maken over de behartiging van een gemeenschappelijk of collectief belang. Zo kunnen de bewoners van een appartementencomplex besluiten de gemeenschappelijke binnentuin om te vormen tot een moestuin, die ze samen gaan onderhouden. Of ze kunnen een paar auto’s kopen die iedereen mag gebruiken. Of, in een wat verdergaand voorbeeld, ze kunnen een zorgcoöperatie inrichten als alternatief voor de thuiszorg.

Ook op economisch terrein kennen we dit soort initiatieven in de vorm van de ‘deeleconomie’. Te denken is dan bijvoorbeeld aan het tijdelijk verhuren van je huis via Airbnb. Van oorsprong is dat een platform dat alleen maar faciliteert dat iedereen zo’n dienst kan aanbieden of gebruiken, zonder dat er een sterk ordeningsmechanisme bestaat.

Discriminatie
Deze voorbeelden hebben gemeen dat het gaat om het regelen van vraagstukken en diensten op een gemeenschappelijk niveau, zonder dat de overheid er rechtstreeks mee te maken heeft. Het zal de overheid immers weinig kunnen schelen als je als bewonersgroep besluit een auto te gaan delen, zolang je de wegenbelasting maar betaalt en zelf een oplossing vindt als iemand tegen een paaltje is gereden. Het is om die reden dat we kunnen spreken van autonome besluitvormingsvelden – het gaat om velden waarop mensen, zonder inmenging door de overheid, beslissingen nemen over het behartigen van hun gezamenlijke belangen.

Deze autonome besluitvormingsvelden zijn bijzonder waardevol. Collectieve projecten staan dicht bij mensen en er is daardoor een stevig draagvlak voor beslissingen. Dingen regelen zonder dat de overheid en de oude economie zich ermee bemoeien, geeft ook een gevoel van vrijheid. Bovendien schuilt er de nodige solidariteit en gelijkheid in het collectief zorgen voor maatschappelijke goederen. Vanuit een grondrechtenperspectief lijkt de ontwikkeling van autonome besluitvormingsvelden dan ook vooral heel mooi.

Het probleem is alleen dat er in de deeleconomie en de doe-democratie spanningen kunnen ontstaan als het gaat om de bescherming van grondrechten. Zo is intussen gebleken dat Airbnb heel wat grondrechtenproblemen oplevert, nog los van de problemen van afnemende sociale cohesie en overlast. Zo blijkt het verhuurmechanisme van Airbnb te leiden tot behoorlijk wat discriminatie. Het verhuren of huren van appartementen is bijvoorbeeld moeilijker of duurder voor mensen met een typisch islamitische naam of een profielfoto waaruit een buitenlandse afkomst blijkt.

Dit is vooral een probleem nu via autonome besluitvormingsvelden steeds meer maatschappelijke goederen worden aangeboden en het steeds vaker gaat om goederen die belangrijk zijn voor onze samenleving. Uit meer principieel oogpunt is bovendien wenselijk dat deze gebieden niet immuun zijn voor de werking van grondrechten. Ieders gelijkheid, menselijke waardigheid, vrijheid en autonomie moet worden gerespecteerd, ongeacht de manier waarop gedrag wordt gereguleerd en ongeacht de verantwoordelijkheidsverdeling.

Als iemands toegang tot zorg dreigt te worden afgesneden omdat hij zijn bijdrage aan het wijkfonds niet betaalt, of als iemand geen gebruik mag maken van de moestuin als gevolg van uitsluitingsgedrag door de appartementsbewoners, dan is dat nog steeds problematisch, ook al gaat het hier om zelfgeorganiseerde velden.

Afrekencultuur
De tweede ontwikkeling betreft de verschuiving van het klassieke vertegenwoordigende systeem naar een grote diversiteit van modaliteiten voor inspraak, besluitvorming en verantwoording. Daarbij zijn er twee grote ontwikkelingsrichtingen te zien. In de eerste plaats is dat een ontwikkeling in de richting van een verantwoordingsdemocratie, in de tweede plaats die naar steeds meer burgerparticipatie.

De ontwikkeling naar een verantwoordingsdemocratie kan versimpeld worden beschreven als die naar een afrekencultuur. We zien bijvoorbeeld steeds vaker dat referenda worden gebruikt om een rem te zetten op besluiten die – vaak na uitvoerige deliberatie – tot stand zijn gekomen via het vertegenwoordigende systeem. Het voordeel daarvan is dat iedereen zijn stem kan laten horen en dat politici en bestuurders tot de orde kunnen worden geroepen als zij een besluit hebben genomen waarmee mensen het niet eens zijn. Met het democratisch gehalte zit het dan wel goed.

Maar als het gaat om grondrechtenbescherming is deze verschuiving in de richting van afrekenen en directe democratie lang niet altijd gunstig. Vaak pakt deze vorm van besluitvorming vooral positief uit voor mensen die behoren tot de blanke, niet-islamitische en relatief welvarende meerderheid. Minderheden en minderheidsopvattingen zijn veel minder gebaat bij deze vorm van besluitvorming, net als bescherming van grondrechten. Denk bijvoorbeeld maar aan de Zwitserse voorstem voor een minarettenverbod en het tegengaan van ‘massa-immigratie’ of denk aan de afwijzende referenda over abortusrechten of rechten voor koppels van gelijk geslacht. Het verschuiven van de focus van deliberatie en inhoudelijk overleg voorafgaand aan besluitvorming, naar afrekenen achteraf, heeft dus een schaduwzijde.

In dat opzicht is het beter gesteld met allerlei vormen van burgerparticipatie die gericht zijn op inhoudelijk meedenken en meebesluiten. Momenteel wordt geëxperimenteerd met initiatieven als Code Oranje, burgerkamers, burgertoppen of de G1000.

Wat daarbij opvalt, is een groot geloof in de ‘wisdom of the crowd’: een robuust vertrouwen dat het betrekken van zoveel mogelijk mensen bij besluitvorming automatisch een voor iedereen gunstige uitkomst oplevert. Toch mogen we niet onderschatten dat er ook bij dit soort participatieve processen risico’s bestaan voor de grondrechten, en dan vooral voor die van minderheidsgroepen of kwetsbare groepen – variërend van etnische minderheden en vluchtelingen tot laaggeletterden of mensen in een sociaal-economisch kwetsbare positie. Zij worden zeker niet altijd vanzelfsprekend betrokken in participatieve processen; er zijn allerlei subtiele en minder subtiele mechanismen die maken dat zij zich minder gemakkelijk uitspreken en hun belangen minder goed kunnen vertegenwoordigen. De sterkere meerderheden houden op hun beurt niet vanzelfsprekend rekening met de belangen van anderen.

Daar komt nog bij dat actieve lobbygroepen, bedrijven en organisaties zich met de inspraakprocessen kunnen gaan bemoeien. Anders gezegd: alle vragen en problemen die zich in de deliberatieve, representatieve democratie kunnen voordoen, manifesteren zich ook bij burgerparticipatie, zij het op kleinschaliger niveau.

Precies om dit soort problemen te voorkomen zijn op het niveau van de staat allerlei rechtsstatelijke waarborgen ingebouwd, zoals controlemechanismen en buffers (advisering door de Raad van State, het tweekamerstelsel), regels over lobbyisme, eisen van transparantie en deliberatie, en mogelijkheden van rechterlijke toetsing achteraf. Als het gaat om nieuwe systemen van burgerparticipatie, staat het denken over dit soort waarborgen nog in de kinderschoenen. Naarmate de participatiedemocratie verder wordt doorgevoerd, en lokale besluitvormingsmechanismen steeds belangrijker worden, zijn er dus de nodige risico’s vanuit rechtsstatelijk en grondrechtenperspectief.

Eén mogelijke reactie op het voorgaande is die van relativering en pragmatisme: we kunnen best beweren dat het allemaal wel meevalt met de gevolgen van onze steeds complexere samenleving. Toch geloof ik dat deze reactie iets te gemakkelijk is en dat het nodig is om te investeren in manieren om grondrechten en rechtsstatelijke waarden effectief te beschermen. Het is niet gemakkelijk om dat te doen, maar een aantal denkrichtingen valt wel te geven.

Schending grondrechten
Gaat het om de doe-democratie en nieuwe vormen van economische samenwerking, dan kan een deel van de oplossing worden gevonden in meer hybride en flexibele rechtsvormen. Een voorbeeld is te zien in een Zwitserse kwestie over de daar geprivatiseerde posterijen, die uit politieke overwegingen hadden geweigerd om een mailing te verzorgen van een dierenbeschermingsorganisatie. De rechter legde aan de posterijen de verplichting op om de mailing toch te versturen.

Daarbij beredeneerde hij dat de posterijen als privaatrechtelijke speler op zichzelf niet verplicht waren om de grondrechten te respecteren, maar dat het opleggen van zo’n verplichting de enige manier was om recht te kunnen doen aan het belang van de vrijheid van meningsuiting. In dit soort situaties legt de staat belangrijke verantwoordelijkheden tot grondrechtenbescherming op aan private actoren, waardoor al beter recht wordt gedaan aan de diffuse en veelzijdige werkelijkheid waarin grondrechtenvraagstukken zich tegenwoordig voordoen. Ook bij nieuwe economische spelers als Airbnb of bij coöperaties, zou dit kunnen.

Het probleem is wel dat deze oplossingsrichting uitgaat van individuele procedures voor de rechter. Dat heeft als nadeel dat die procedures kostbaar en vervelend zijn; bovendien zijn ze reactief. Het is aanzienlijk beter om grondrechtenproblemen te voorkomen dan ze pas aan een rechter voor te leggen als ze zich hebben voorgedaan.

Bovendien moeten we ook weer niet te veel vertrouwen stellen in de staat als oplosser voor alle problemen, al is het maar in de vorm van de rechter. Uiteindelijk zijn veel van de besproken voorzieningen juist gericht op het weghalen van bepaalde onderwerpen bij de staat en het neerleggen ervan bij de burger. Bij het verzinnen van systematische oplossingen om grondrechten en rechtsstatelijke belangen effectief te beschermen, mag de taak van de staat dus ook niet te groot worden.

Rechtsstatelijke kernwaarden als rechtszekerheid, transparantie, deliberatie, verantwoording en gelijkheid moeten centraal staan als we behartiging van publieke belangen uitbesteden aan autonome besluitvormingsvelden. Voor coöperaties kunnen we daarvoor zorgen via convenanten of publiek- collectieve partnerschappen. Daarin kan ook worden voorzien in vangnetten voor het geval mensen buitenspel worden gezet of het slachtoffer worden van grondrechtenschendingen.

Op een soortgelijke manier moet er bij experimenten voor burgerparticipatie voor worden gezorgd dat deliberatie en pluralisme, inclusiviteit en nuance worden gegarandeerd en dat ‘checks and balances’ worden ingebouwd die respect voor minderheden en aandacht voor grondrechten garanderen. Wezenlijk is ook het afleggen van rekenschap over de genomen beslissingen en de uitvoering daarvan, bijvoorbeeld door middel van de media.

Minderheden
Democratische vernieuwing is waardevol, net als het geven van meer autonomie aan de burger om over voor hem belangrijke onderwerpen te kunnen beslissen. De mogelijkheden hiervoor zijn legio en er wordt volop geëxperimenteerd. Bij het vormgeven van experimenten moet echter goed worden stilgestaan bij de mogelijk nadelige consequenties.

Rechtsstatelijke waarborgen garanderen belangrijke waarden als transparantie, rechtszekerheid, en bescherming van minderheden en grondrechten. Bij democratische vernieuwing moeten die waarden voortdurend in het achterhoofd worden gehouden. Over de manier waarop is discussie dringend nodig, en zijn goede ideeën voor oplossingen dringend welkom.

Janneke Gerards is hoogleraar fundamentele rechten aan de Universiteit Utrecht. Dit essay is verkorte versie van de oratie die zij uitsprak onder de titel ‘Grondrechten onder spanning’.