De begrensde democratie

De bestuurbaarheid van ons land staat onder druk. Dat heeft te maken met de versplintering van ons politieke landschap en met de verstoorde verhoudingen tussen kabinet en gemeenten. Paul Strijp presenteert drie gedachten om die bestuurbaarheid te herstellen. De rode draad? De begrenzing van onze democratie.

Op 10 januari 2022 trad het kabinet Rutte IV aan. En nu, ruim een jaar later, … zit dat kabinet er nog steeds. Dat mag best een klein wonder heten. Het kabinet kreeg het immers behoorlijk voor zijn kiezen. Het rijtje klinkt inmiddels bijna sleets: de klimaat- en biodiversiteitscrisis, het dreigende geopolitieke toneel door de oorlog in Oekraïne, de stikstofproblemen, het woningtekort, de opvang van asielzoekers en huisvesting van statushouders, de hyperinflatie, de stijgende energierekeningen, de chaos bij de NS en Schiphol, de personeelstekorten in vrijwel alle sectoren en dan is dit overzicht vast nog niet compleet. Ga er maar aan staan als minister. Nu heeft een kabinet natuurlijk tot taak om te regeren.

Niet zeuren dus. Met dat wonder valt het misschien dus wel mee. Maar om nu te doen alsof er niets aan de hand is? Daar is allerminst reden voor, de bestuurbaarheid van ons land staat namelijk onder druk. Dat heeft met twee factoren te maken: de versplintering van ons politieke landschap en de slechte verhoudingen tussen gemeenten en het kabinet. Eerst maar eens die versplintering.

Zonder blikken of blozen

Wie herinnert zich nog het veelbesproken interview van CDA-leider Hoekstra in het Algemeen Dagblad van afgelopen augustus? Daarin stelde hij, tevens minister van Buitenlandse Zaken, een passage van het coalitieakkoord over het stikstofbeleid ter discussie. Hoekstra legde daarmee welbewust een bommetje onder het kabinet. De minister-president redde het vege lijf door te stellen dat de uitspraken van de minister staatsrechtelijk op het randje waren.

De context waarbinnen dit incident zich voltrok is klassiek. Een politiek bestuur is nu eenmaal fragiel. Dat komt door een onderliggende democratische spanning. En wel die tussen enerzijds de veelheid aan politieke partijen die ons land kent, ook wel aangeduid als de versplintering van het politieke landschap. Deze weerspiegelt de pluriformiteit van onze samenleving en is daarmee een zegen, een democratische verworvenheid. Anderzijds is er de bestuurbaarheid. Deze heeft juist te lijden onder die versplintering. Partijen houden hun electorale belangen nu eenmaal permanent in de gaten. En zijn niet te beroerd om, zo leert de gang van zaken rondom het interview, de stabiliteit van het landsbestuur op te offeren ten gunste van hun eigen positie.

Dat doen zij zonder blikken of blozen. Of de wereld nu in brand staat of niet. Een reprise van het incident-Hoekstra is dan ook zeker niet uitgesloten. Nu is de continuïteit van een kabinet nooit gegarandeerd. Onzekerheid over de dag van morgen is een wezenskenmerk van de politiek. Sommigen zullen dan ook schouderophalend denken: so what, dit soort incidenten hoort bij de dynamiek van de politiek. Maar hoeveel politiek-bestuurlijke instabiliteit kan een land verdragen in een tijdsgewricht dat juist schreeuwt om continuïteit?

Een trauma

Of het nu gaat om de klimaatcrisis, de energietransitie of het woningtekort. Om de opvang van asielzoekers of de huisvesting van statushouders: het kabinet heeft de gemeenten, provincies en waterschappen nodig. Geen enkele bestuurslaag krijgt in zijn eentje iets voor elkaar. En hier wringt de schoen. Want de verhouding tussen het kabinet en gemeenten is behoorlijk verstoord. Gemeenten voelen zich al vele jaren niet serieus genomen. Zij eisen vrijheid, respect en voldoende financiële middelen.

In plaats daarvan hebben zij halverwege het vorige decennium een trauma opgelopen door de rijksbezuinigingen bij de decentralisatie van het sociaal domein. Ook de Raad van State stelde vast dat het kabinet bij decentralisaties te weinig oog heeft gehad voor financiële risico’s. Het regeerakkoord van het kabinet-Rutte IV triggerde dit trauma. Wij gaan u vaker een aanwijzing opleggen, zo stond hierin te lezen. En het akkoord had nog een verrassing in petto, namelijk een extra bezuiniging op de jeugdzorg. De maanden die volgden lieten niet bepaald het beeld van één overheid zien.

Integendeel. Het stuitendst was misschien wel de wijze waarop staatssecretaris Van der Burg bij gemeenten op zijn knieën moest voor de opvang van asielzoekers. ‘Bestuurlijke obstructie’ werd dat in een podcast van de Volkskrant genoemd. Zolang de relatie tussen kabinet en gemeenten niet is genormaliseerd, is de bestuurbaarheid van ons land een fictie. Met vertraging, wantrouwen en conflicten tot gevolg. Hoeveel van dit leed kan een land verdragen in een tijdsgewricht dat schreeuwt om twee bestuurslagen die zakelijk en slagvaardig samenwerken omwille van de urgente maatschappelijke kwesties?

Drie gedachten

Kort en goed. De bestuurbaarheid van ons land staat onder druk. Deze dreigt in het geweld van de politieke pluriformiteit en de interbestuurlijke verhoudingen het onderspit te delven. De vraag luidt dan ook: wat moet er gebeuren om die bestuurbaarheid te herstellen? Als antwoord op deze vraag, in de geest van een essay, drie tentatieve gedachten.

De kabinetscrisis rondom de affaire-Hoekstra manifesteerde zich binnen acht maanden na de totstandkoming van Rutte IV. Voor de vorming daarvan namen partijen maar liefst 299 dagen de tijd, een record in de Nederlandse parlementaire geschiedenis. Hoe complex de onderhandelingen misschien ook waren, maar deze dynamiek straalt niet bepaald ambitie of urgentie uit. Veeleer onverschilligheid. Kan ons land het zich bij de volgende verkiezingen, al dan niet na de val van het huidige kabinet, permitteren om weer een klein jaar ontspannen te gaan formeren? Onze Grondwet bevat geen regels over de kabinetsformatie.

Het enige wat zij voorschrijft is het ontslag van het oude en de benoeming van het nieuwe kabinet. De formatieprocedure is gebaseerd op ons ongeschreven staatsrecht en gewoontes. Dat gegeven biedt ruimte. Immers, partijen die met elkaar onderhandelen kunnen de duur van de formatie aan banden leggen. Het moet toch mogelijk zijn om binnen – zeg – 100 dagen een nieuw kabinet in Paleis Noordeinde te krijgen voor de bordes-scène? Grenzen aan de lengte van de formatie-onderhandelingen zijn hard nodig. Niet alleen met het oog op al die maatschappelijke noden. Maar ook omwille van het vertrouwen van Nederlanders in de politiek. Uit de Burgerperspectieven van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) blijkt dat dit nog steeds laag is. De helft geeft de politiek een onvoldoende.

Extraparlementair

En wat blijkt nog meer? De lange formatie is zeker een factor in de ervaren afstand tussen burgers en politiek. De eerste gedachte luidt dan ook: zou het de politieke elite niet sieren als zij over haar eigen schaduw springt? En zij bij de volgende verkiezingen dit zelf-disciplinerend experiment aangaat?

Er zijn kabinetten en kabinetten. Een extraparlementair werkt niet – zoals een parlementair kabinet – met een dichtgetimmerd regeerakkoord, maar met een regeringsprogramma op hoofdlijnen. Zo’n kabinet gaat, afhankelijk van het dossier, op zoek naar wisselende meerderheden in het parlement. De Tweede Kamerfracties hoeven niet bij de formatie betrokken te worden. Een extraparlementair onderscheidt zich verder van een parlementair kabinet door de zwakkere binding die partijen ermee aangaan. Haar partijpolitieke profiel is dan ook wat fletser.

De bewindslieden zijn afkomstig van veel verschillende partijen en soms ook van buiten de politiek. Hoe meer dat laatste het geval is, hoe meer zo’n kabinet tevens een zakenkabinet is. Een extraparlementair kabinet heeft uitgesproken voor- en tegenstanders. Het debat spitst zich vaak toe op het democratisch gehalte. Een ander discussiepunt betreft de vraag in hoeverre het mogelijk is om een krachtig kabinet te vormen in het geval de coalitiefracties er niet aan te pas komen. Een extraparlementair kabinet is dus geen wondermiddel.

Tegenstellingen

Toch zou de ruimere afstand tussen zo’n kabinet en het parlement wel eens goed kunnen aansluiten bij het huidige politieke en maatschappelijke klimaat. Dat kenmerkt zich door toenemende tegenstellingen en ideologische verschillen. Althans, dat ervaren mensen zo. En hoewel de Burgerperspectieven van het SCP geen empirische ondersteuning voor deze beleving bieden, tonen zij wel aan dat mensen zich zorgen maken over polarisatie. Met andere woorden: er is een subjectieve maatschappelijke verharding gaande. In een dergelijk klimaat is het de vraag in hoeverre een regeerakkoord nog een passend instrument is.

Moet je echt alles in 50 pagina’s vastleggen zoals het huidige regeerakkoord doet? Is zo’n akkoord niet een anachronisme dat veel ruimte voor flexibiliteit inperkt, dat afbreuk doet aan het dualisme, dat de oppositie goeddeels buitenspel zet en het dus ook lastig maakt om gaande de rit tegenstellingen te overbruggen? Een extraparlementair kabinet kan juist voor ontspanning en daarmee voor een vergroting van de bestuurbaarheid zorgen. Een volgende gedachte: is dat niet precies wat ons land nodig heeft?

Bij de verstoorde verhoudingen tussen kabinet en gemeenten dringt zich onvermijdelijk een parallel op. In het conflict van het kabinet met de boeren lijkt het aan de oppervlakte te gaan over de vermindering van de stikstofuitstoot. Maar onderliggend, zo stelde gespreksleider Remkes vast, speelt er een fundamenteler probleem: gebrek aan vertrouwen. Hoewel het conflict met de boeren nog lang niet uit de wereld is, heeft de interventie van een gespreksleider wel voor een eerste pacificatie gezorgd. Zou zo’n interventie ook niet voor deze interbestuurlijke vertrouwenscrisis effectief kunnen zijn?

Gespreksleider

Een laatste gedachte: kies voor de aanstelling van een permanente gespreksleider in de majeure contacten tussen kabinet en gemeenten. Een gezaghebbend persoon die de grenzen van de gemeentelijke autonomie bespreekbaar maakt wanneer gemeenten het kabinet in de kou laten staan. Maar die ook de grenzen van de financiële risico’s aan de orde stelt wanneer datzelfde kabinet onverantwoord dreigt te decentraliseren. Thorbecke zal zich in zijn graf omdraaien. Want zo had hij zich de verhouding tussen de bestuurslagen met zijn Grondwet van 1848 vast niet voorgesteld. Maar wanneer de centrale en een decentrale bestuurslaag zo met elkaar overhoop liggen, dan moeten ze een beetje geholpen worden.

Uit de coaching is bekend is dat een gesprek van een uur vaak effectief is. Een dialoog die aan zekere grenzen is gebonden kan een positieve spanning genereren. Dat werkt beter dan oeverloos praten tot beide partijen er uitgeput bij neervallen. De Engelsen hebben daar een mooie term voor: confinement. Begrenzing. Ook de democratie moet zichzelf leren begrenzen. Zonder haar hoogste waarden zoals het parlementaire primaat te verliezen. Grenzen aan de duur van de kabinetsformatie, aan de mate van gedetailleerdheid van de voornemens van kabinet en coalitiefracties en grenzen aan hetgeen gemeenten en kabinet zich in hun onderlinge verhoudingen op eigen gezag permitteren, kunnen voorkomen dat de democratie buiten haar oevers treedt.