Essay: Corruptie: een te licht bestraft delict

De oud-gouverneur van Illinois, Rod Blagojevich, verzocht de rechter onlangs om zijn in 2010 gekregen 14- jarige celstraf vanwege fraude en corruptie te verminderen. Blagojevich had onder meer geprobeerd om de vrijgekomen Senaats zetel van Obama te verkopen. Het antwoord van de rechter? No way.

Het is interessant te lezen waarom de Amerikaanse rechter zo standvastig is, waardoor de 59-jarige Blagojevich ook na het tonen van berouw en het uitzitten van 4,5 jaar in de gevangenis van Colorado – waar hij zich goed gedraagt – geen strafvermindering krijgt. De voornaamste reden die de rechter noemt is de publieke schade die is geleden door zijn politieke wangedrag. ‘Het vertrouwen onder burgers neemt steeds verder af’, zei de rechter, geciteerd in The New York Times, waarbij hij wees op de ‘significante schade die is aangericht aan de bewoners van Illinois als resultaat van de daden van de gouverneur’.

Daarbij kwam aan de orde dat de staat een lang verleden kent van corruptieschandalen, waarbij het Openbaar Ministerie en de rechtbank met strenge straffen een signaal willen afgeven over de ernst van dergelijke feiten. De straf van 14 jaar werd dan ook in de publieke opinie als zwaar ervaren, hoewel deze iets lager was dan de openbaar aanklager had verzocht. En dan naar Nederland, waar Jos van Rey eerder dit jaar is veroordeeld vanwege corruptie, ‘verkiezingsgeknoei’ en het schenden van de geheimhoudingsplicht van de vertrouwenscommissie (bij een burgemeestersbenoeming). Zowel Van Rey als het OM heeft hoger beroep ingesteld.

De zaak-Van Rey hield de gemoederen in Nederland behoorlijk bezig. “De hoop was gevestigd op een ‘Van Rey-effect’”, schreef docent-onderzoeker Willeke Slingerland in Trouw. Dit ‘Van Rey-effect’ wordt door jurist Hans Groot in diezelfde krant omschreven als de hoop dat “in dat vonnis (…) nieuwe definities [komen] te staan van integriteit en belangenverstrengeling. Daarop kan de vraag beantwoord worden wat in Nederland een acceptabele bestuurscultuur is.”

Ondanks de stevige delictsomschrijving volgde een taakstraf van 240 uur. Een strafmaat die licht te noemen is. Of zoals hoogleraar bestuurskunde Wim Derksen in Het Parool treffend opmerkte: “Als we ons zorgen maken over het aanzien van de politiek, als we ons zorgen maken over het vertrouwen dat burgers hebben in lokale en landelijke politici, dan kan het toch niet waar zijn dat je bij bewezen corruptie wegkomt met 240 uur maaltijden rondbrengen in het verpleeghuis van je schoonmoeder?”

Vertrouwen geschaad
Andere stemmen brachten de taakstraf in verband met de in diezelfde periode gedane uitspraak tegen de man die koning Willem-Alexander via Facebook had beledigd. Die kreeg een celstraf van 14 dagen. Op twitter schreef iemand: “#Corruptie in het openbaar bestuur schijnt minder erg te zijn dan het beledigen van #WillemAlexander!” De rechtbank Zwolle oordeelde in die zaak dat de man de waardigheid van de koning heeft aangetast en dat “dit gedrag (…) niet acceptabel [is] in onze samenleving en rechtvaardigt dat aan verdachte een straf wordt opgelegd.”

Juist op dit punt geeft de uitspraak van de rechter in de zaak-Van Rey onvoldoende duidelijkheid: een helder signaal ontbreekt dat corrupt gedrag niet acceptabel is in onze samenleving. Bij de motivatie van de straf wordt het vertrouwen van burgers in politici wel benoemd: “De verdachte heeft daardoor niet gehandeld als een integer politicus en zo het vertrouwen in de integriteit van het openbaar bestuur geschaad. Dat geldt voor de corruptiefeiten maar eigenlijk net zo goed voor het lekken uit de vertrouwenscommissie en het gerommel met de volmachten.” Dit gegeven “weegt [mee] bij de beoordeling van de vraag hoe erg het bewezenverklaarde is.” Maar hoe erg dit dan is, daar zwijgt de rechtbank verder over, ook bij het bespreken van de strafmaat.

Het door het strafbaar feit beschermde rechtsgoed – het publieke vertrouwen in het objectief en zakelijk functioneren van ambtenaren – wordt dus wel benoemd, maar er worden geen heldere consequenties aan verbonden. Vervolgens wordt met name ingegaan op straf-verminderende factoren, zoals de geringe omkopingsbedragen en de niet “enorme winst” van de projectontwikkelaars, de leeftijd van de verdachte, et cetera. De rechtbank concludeert: “Gelet op de wijze waarop de rechtbank tegen de feiten aankijkt, is een gevangenisstraf niet op zijn plaats zodat de enig passende straf de maximaal mogelijke onvoorwaardelijke taakstraf is die het Wetboek van Strafrecht toestaat.”

Vragen
Het is een conclusie die enkele vragen oproept. Op welke manieren kan een rechter allemaal tegen de feiten aankijken? Met andere woorden: hoe bepaalt een rechter de strafmaat eigenlijk? De rechter kijkt naar de ernst van het misdrijf, eventuele wettelijke kaders, de omstandigheden van het misdrijf en de leeftijd en voorgeschiedenis van de dader. Interessant is dat de rechtbank in de Van Rey-zaak met name heeft gekeken naar de laatste twee categorieën: de omstandigheden van daad en dader. Maar hoe zit het met de eerste twee categorieën?

Een handvat hiervoor bieden de LOVSafspraken over fraude, waaronder blijkens de toelichting ook corruptiefeiten worden geschaard. Als basis voor de berekening van de strafmaat wordt het benadelingsbedrag  genomen. Een snelle berekening komt uit op ten minste 25.000 euro aan genoten giften, hetgeen zou moeten staan voor twee tot vijf maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf of taakstraf. Vervolgens wordt een flink aantal factoren opgesomd die de straf zowel kunnen vermeerderen als verminderen.

Ik noem ze hieronder allemaal even, niet om belerend te zijn, maar omdat pas wanneer alle factoren worden nagelopen, er iets opvallends uitspringt. Overigens zijn niet al deze factoren relevant voor de Van Rey-zaak. Twee factoren zijn expliciet meegewogen omdat ze bestanddeel zijn van het strafbare feit: de rol van de verdachte ten opzichte van mededaders en de vraag of de verdachte heeft gehandeld in de uitoefening van een beroep of bedrijf. Verder zijn expliciet meegewogen het recidive(gevaar) en de duur van de strafprocedure.

Niet meegewogen factoren zijn de duur van de gedraging, de mate waarin de verdachte door de overtreding voordeel heeft verkregen, de vraag of de verdachte de gedraging uit eigen beweging heeft beëindigd, de mate waarin het ontstane nadeel ongedaan is gemaakt, of de verdachte een natuurlijke persoon of een rechtspersoon betreft, de mate waarin de verdachte medewerking heeft verleend aan het onderzoek, de mate waarin de gedraging heeft geleid tot marktverstoring, de financiële draagkracht van de verdachte, het type slachtoffer (bijvoorbeeld professional, leek of overheidsinstantie), de rol van het slachtoffer bij de gedraging en tot slot de vraag of aan de verdachte een bestuursrechtelijke maatregel is opgelegd.

Dan blijft nog over “de mate waarin door de gedraging het vertrouwen in de markt is geschaad” (hierin lees ik gezien de publieke aard van de verweten handelingen vooral ‘bestuur’ in plaats van ‘markt’). Dit bestanddeel is, zoals eerder genoemd, wel meegenomen, maar niet echt meegewogen.

Opvallend
Het is opvallend dat een eerste inventarisatie oplevert dat alleen die factoren die straf-verminderend uitpakken voor Van Rey lijken te zijn meegewogen in het bepalen van de strafmaat door de rechter. Van de niet meegewogen straf-vermeerderende factoren zijn met name (1) de mate waarin door de gedraging het vertrouwen in het bestuur is geschaad, (2) het (type) slachtoffer en (3) de mate waarin de gedraging heeft geleid tot marktverstoring, juist zeer relevant en vaak onderbelicht wanneer het gaat om corruptiefeiten.

Nog te vaak wordt corruptie gezien als victimless crime. Corruptie is geen victimless crime, maar een fenomeen dat slachtoffers én schade tot gevolg heeft. Deze schade zit bijvoorbeeld in de kwaliteit van geleverde diensten of goederen en de daarvoor gerekende (te hoge) kosten, of in de verstoring van een eerlijke marktwerking. Hoewel de ondermijnende werking van corruptie langzamerhand door diverse instanties wordt onderkend, heeft deze gewaarwording duidelijk nog niet haar weg gevonden naar alle geledingen van de overheid.

Het niet expliciet benoemen – en vooral meewegen – van de belangen van mogelijk gedupeerde andere projectontwikkelaars, Nederlandse burgers die meebetalen aan corruptie en – misschien wel het meest belangrijk – de schade die wordt toegebracht aan het vertrouwen van burgers in het objectief en zakelijk functioneren van ambtenaren, is een omissie.

Het is belangrijk daarbij ook acht te slaan op de doelen van het bestraffen via het strafrecht: vergelding, het voorkomen van herhaling, het afschrikwekkende effect en het beschermen van de samenleving. Enkel het voorkomen van herhaling is mijns inziens door de rechtbank voldoende gemotiveerd. Voor de overige strafdoelen is het door de één gehoopte en de ander gevreesde ‘Van Rey-effect’ achterwege gebleven. Elders in de wereld is men niet alleen bereid een duidelijk signaal af te geven, maar dit bovendien kracht bij te zetten met stevige veroordelingen.

Het is tijd dat we ook in Nederland corruptie, vriendjespolitiek en belangenverstrengeling serieus nemen. Juist in een klein land, met het poldermodel, vergaande publiek-private samenwerking en het actief bevorderen van het dragen van verschillende petten (bijvoorbeeld in de Eerste Kamer) is het belangrijk scherp te hebben waar de grenzen liggen op het gebied van integriteit en wat een acceptabele bestuurscultuur behelst.

Anne Scheltema Beduin is algemeen directeur van Transparency International Nederland, dat zich inzet om een einde te maken aan corruptie en om transparantie, integriteit en verantwoording te bevorderen op alle niveaus en binnen alle sectoren van de maatschappij.