Essay: Beter beleid? Volg Brussel

De beleidsvoorbereiding van de rijksoverheid is onder de maat. Beleidsvoornemens zijn te ambitieus, beleid wordt onvoldoende onderbouwd en er is weinig zicht op de te verwachten effectiviteit ervan. Dat is al vele jaren het geval. Af en toe een mislukking – de Betuweroute, de Fyra, de wet inburgering – is niet genoeg om die praktijk te veranderen. Maar nu de vraagstukken in de samenleving steeds complexer worden en steeds meer partijen daarbij een actieve rol spelen, vormt de huidige kwaliteit van de beleidsvoorbereiding een groeiend risico.

Het zal naar verwachting steeds moeilijker worden om te komen tot effectief beleid. Een traditie van falende dure beleidsprojecten die met een goede voorbereiding voorkomen had kunnen worden, is geen acceptabel vooruitzicht. Dat moet en kan beter. Goede beleidsvoorbereiding heeft twee smaakmakers: interactie tussen de overheid en andere belanghebbenden en onderbouwing van het beleid met wetenschappelijke en bovenal praktijkkennis.

Meer interactie betekent niet automatisch beter beleid. Je kunt nog zoveel interactie inzetten, met informatiecampagnes of wekelijkse bezoeken aan buurthuizen, als die interactie gesloten blijft en bijvoorbeeld beperkt is tot eenzijdige communicatie over voorgenomen plannen, heeft dat weinig te maken met kennis optimaal gebruiken om beter beleid te maken. Dat geldt ook als de bestuurder niet of selectief openstaat voor relevante kennis of als hij interactie organiseert om andere – veelal politieke – redenen, bijvoorbeeld om stakingen te voorkomen.

Euthanasiewet
Op dit moment heeft het rijk een grote voorkeur voor vooral wetenschappelijke kennis om beleid te onderbouwen. Soms kun je daar niet zonder, zoals bouwtechnische berekeningen bij de aanleg van bruggen. Maar noodzakelijker voor effectief beleid bij complexe sociaal-maatschappelijke vraagstukken, zoals op het gebied van gezondheidszorg, zijn praktijkonderzoeken. En bovenal tacit knowledge: praktijkkennis, vermoedens, ervaringen en gezond verstand.

Zulke kennis is minder expliciet en objectief dan wetenschappelijke kennis en zit vaak in de hoofden van betrokkenen. Praktijkonderzoeken geven inzicht in de bestaande praktijk en haalbaarheid en uitvoerbaarheid van nieuwe voornemens. Open interactie kan juist die kennis en inzichten, die breed verspreid zit bij vele verschillende partijen, en niet altijd bij de meest voor de hand liggende, boven water halen. De grootste kans op succesvol beleid is een combinatie van beide: wetenschap en praktijk, ratio en ervaring – beide zijn van even grote waarde.

De beste beleidsvoorbereiding start al ruim voordat de doelen van het beleid bepaald zijn. Dus: geen beleidsplan aan het begin, dat immers al een doel heeft. Het doel moet juist een uitkomst zijn van de voorbereiding. Degenen die meedoen, moeten open naar de samenleving en naar elkaar kijken en hun beleid zowel als eigen belang ondergeschikt maken aan het gemeenschappelijk belang. De overheid moet vooral het gesprek tussen alle betrokkenen mogelijk maken, en als het nodig is aan het eind het resultaat verankeren in wet- of regelgeving. Zo ging het bij voorbeeld bij de totstandkoming van de Euthanasiewet.

Beleid maken is maatwerk en dat vereist tijd. Er is geen standaardrecept voor; elke keer opnieuw moet je in kaart brengen welke partijen belanghebbend en relevant zijn, wie ze representeren en in hoeverre die representativiteit ook terecht verondersteld wordt en hoe k ennis uit alle krochten van de samenleving kan worden gemobiliseerd en benut.

Best passende stijl
Het gaat om voortdurend zoeken naar de best passende stijl van interactie, niet alleen voor het draagvlak maar bovenal om de beste kennis optimaal te kunnen benutten ten gunste van het beleid. Het beleid laten ontstaan in de praktijk en door die praktijk, en dit proces faciliteren is wat de overheid moet doen om te komen tot goed beleid.

Om de komende vier jaar beleidssuccessen te boeken, hoeft het nieuwe kabinet alleen maar te kijken naar de Europese Commissie. In Brussel staat elke fase van beleidsvorming open voor inspraak door alle belanghebbenden, variërend van panels van deskundigen tot belangenorganisaties en individuele burgers. Dit voorkomt dat beleid te veel wordt gebaseerd op kennis die in de praktijk al lang achterhaald blijkt. Ook dwingt het betrokkenen na te denken over de gevolgen van bepaalde beleidsvoornemens voor de eigen praktijk, en dat maakt de kans kleiner op uitvoeringsproblemen in de toekomst. Bovendien staat alle inbreng online, zichtbaar voor de achterban van elke belangengroep.

Essentieel in de werkwijze van de Europese Commissie is dat de inbreng die zij ontvangt van belanghebbenden en van panels van deskundigen, als zogenoemd feedbackstatement wordt doorgegeven aan het Europees Parlement en de Raad. Dat maakt de inspraak ook onderdeel van het politieke debat: zo kunnen Parlement en Raad het beste en meest volledige oordeel vormen over nieuwe beleidsplannen. Een voorbeeld is de succesvol gebleken aanschafbelasting voor zuiniger auto’s. Het streven van de EU naar minder CO2-uitstoot via de strategie van belastingprikkels leidt ertoe dat in vijftien Europese landen particulieren vaker kiezen voor een groene auto. Bovendien stimuleert deze belastingprikkel producenten om schonere modellen te ontwikkelen.

Ook gemeenten geven een goed voorbeeld. Met name daar wordt geëxperimenteerd met nieuwe vormen om burgers meer invloed te geven op de aanpak van maatschappelijke vraagstukken en hen daarin verantwoordelijkheid te geven. Dat leidt tot beleid dat een grotere kans van slagen heeft, niet alleen omdat het doelmatig en doeltreffend is, maar bovenal omdat het uitvoerbaar en aanvaard is. Die componenten m aken van beleid als effectief kan worden beschouwd. Het lost een probleem op en sluit aan bij wat mensen willen. Zo faciliteert de gemeente Hollands Kroon burgers bij de inrichting van hun leefomgeving en experimenteerde Rotterdam op de West-Kruiskade met versoepeling van regels voor ondernemers, die zelf verantwoordelijk zijn voor het verloop van het experiment.

Aanvaardbaarheid beleid
Waarom zou het nieuwe kabinet de Europese praktijk niet overnemen of vaker kijken naar gemeenten? Beter de tijd nemen voor gedegen beleidsvoorbereiding en goed doordachte interactiviteit dan de grote falende Nederlandse beleidsprojecten van de afgelopen tijd, waarbij we achteraf moesten constateren dat een gedegen voorbereiding ellende, geld en veel tijd om de boel te repareren had kunnen voorkomen. Ons advies aan het nieuwe kabinet: stel naar Europees voorbeeld het feedbackstatement in voor grote sociaal-maatschappelijke vraagstukken die vragen om effectief toekomstbestendig en robuust beleid en kijk ook eens naar de aanpak van gemeenten.

Elk beleidsplan gaat naar de Tweede Kamer met een toelichting waarin staat hoe de inspraak van belanghebbenden en deskundigen is verlopen en in hoeverre dit is benut ten gunste van het b eleid. Dit gaat verder dan een toelichting op de juridische en financiële componenten van het beleidsvoornemen of een check in hoeverre procedurele stappen in het beleidsproces zijn doorlopen. Het gaat minstens zozeer om de aanvaardbaarheid en uitvoerbaarheid van het beleid in de praktijk waar het zijn werking moet hebben. Concreet, eenvoudig en praktisch geef je zo een enorme impuls aan de kwaliteit van beleid.

* Dit artikel is gebaseerd op het proefschrift ‘Twee kanten van de medaille. Een onderzoek naar de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding’ waarop Meyken Houppermans in 2011 promoveerde.

Arthur Docters van Leeuwen: oud voorzitter van het College van procureurs-generaal en oud voorzitter van de Autoriteit Financiële Markten. Verbonden aan Stichting Loodslicht voor bestuursadvies.

Meyken Houppermans: bestuurskundig socioloog. Verbonden aan Stichting Loodslicht voor bestuursadvies.