Essay: Besturen van een gepolariseerde samenleving

In zijn afscheidsbrief aan alle Amsterdammers riep de veel te vroeg overleden burgemeester Eberhard van der Laan zijn burgers op voor elkaar en voor de stad te zorgen. De burgervader maakte zich tijdens zijn burgemeesterschap regelmatig zorgen over de toenemende polarisatie in zijn Amsterdam. Het beeld, enkele maanden voor de gemeenteraadsverkiezingen, lijkt zijn zorg te bevestigen. Daarvoor hebben zich tenminste vijftien nieuwe partijen geregistreerd. Alhoewel nieuwe partijen niet automatisch een indicatie zijn voor meer polarisatie, lijkt dit nu wel het geval.

De meeste nieuwe partijen die zich gemeld hebben, vertegenwoordigen immers de extremen van de identiteitspolitiek: Amsterdam Bij1 DENK, Partij voor Iedereen, SAMEN Alle Mensen Een Nederland, en U-Buntu Connected Front aan de ene kant en het Forum voor Democratie aan de andere. Ook de strijd om Rotterdam laat een vergelijkbaar patroon zien, met meerdere partijen die voor multiculturaliteit, minderheden of juist autochtonen claimen op te komen.

Amsterdam en Rotterdam zijn de rest van Nederland echter niet. Net zomin als Parijs representatief is voor Frankrijk, Londen voor Groot-Brittannië of Berlijn voor Duitsland. In heel Europa lopen de ontwikkelingen in de wereldsteden uit de pas met die in de rest van het land. Niettemin lopen ook de middelgrote en kleine gemeenten van Nederland risico op verdeeldheid. Ook in deze gemeenten kan polarisatie tot versnippering en verscheuring leiden – ook zonder DENK, Forum voor Democratie of PVV op de kieslijst. De globalisering die de huidige polarisatie drijft, raakt tenslotte alle bestuurs niveaus, van de EU tot het stadsdeel.

Drie polarisatievormen
Om te in te kunnen schatten in welke mate gemeenteraden en colleges van burgemeester en wethouders de komende jaren met polarisatie te maken krijgen, is het essentieel om te weten waar de term polarisatie nou precies naar verwijst. Sociologen en politicologen onderscheiden drie vormen van polarisatie die nauw met elkaar samenhangen: ideologische polarisatie, intergroep polarisatie en affectieve polarisatie. Ik zal die een voor een behandelen.

Ideologische polarisatie neemt toe als politieke partijen of burgers steeds extremere standpunten innemen. Burgers en partijen drijven als het ware inhoudelijk uit elkaar, en gematigde standpunten worden zeldzaam. Uiteraard kan ideologische polarisatie op verschillende thema’s plaatsvinden: de economie, Europa, immigratie, milieu, sociale zekerheid, of veiligheid. Niet op alle thema’s zal de polarisatie even groot zijn, en met name nieuwe thema’s zorgen vaak voor opleving ervan.

Intergroep polarisatie vindt plaats wanneer politieke partijen en groepen burgers met gedeelde kenmerken tegenover elkaar komen te staan. Intergroep polarisatie kan gebeuren op basis van bijvoorbeeld etniciteit, geslacht, inkomen, leeftijd, opleidingsniveau, of religie. Belangrijk voor intergroep polarisatie is het feit dat groepslidmaatschap en opvattingen steeds sterker samen gaan hangen. Bijvoorbeeld wanneer de winnaars van de globalisering steeds kosmopolitischer kenmerken krijgen, terwijl de verliezers juist nationalistischer worden.

Wanneer er sprake is van affectieve polarisatie staan (groepen) burgers steeds vijandiger tegenover elkaars politieke voorkeuren of wereldbeelden. Burgers verschillen in deze situatie niet alleen met elkaar van mening, maar zij keuren andere opvattingen af of verwerpen deze. Affectieve polarisatie kent dus een duidelijke morele component, waarbij de tegenstander als kwaadwillend wordt gezien.

Affectieve polarisatie kan worden veroorzaakt of versterkt door ideologische en intergroep polarisatie – het is immers lastiger begrip op te brengen voor een andere mening als je nooit iemand tegenkomt die deze mening uitdraagt – maar deze vormen van polarisatie zijn geen noodzakelijke voorwaarde voor het ontstaan van affectieve polarisatie.

Scherper debat
Opvallend is nu dat de ideologische polarisatie in Nederland de afgelopen decennia slechts op enkele issues – zoals immigratie, integratie en globalisering – is toegenomen. Op andere issues nam de polarisatie juist af. Natuurlijk zijn de genoemde issues met name dominant in de nationale politiek, maar het zijn wel de grote issues van onze tijd. Mijn inschatting is dan ook dat deze ideologische polarisatie onder de kiezers ook zichtbaar zal zijn bij de gemeenteraadsverkiezingen, bijvoorbeeld door een scherper debat over identiteitskwesties, zoals Sinterklaasintochten en het hernoemen van straatnamen. Niet in de laatste plaats omdat onderzoek heeft laten zien dat kiezers zich bij lokale verkiezingen sterk door landelijke issues en afwegingen laten leiden.

Ook de intergroep polarisatie is in Nederland toegenomen, met name rondom de scheidslijn tussen lager- en hogeropgeleiden. Door de tijd heen zijn de standpunten van lager- en hogeropgeleide burgers op juist bovenstaande thema’s meer uit elkaar gaan lopen.

Naar affectieve polarisatie is helaas nog weinig onderzoek gedaan in Europa, maar in Amerika staan Democraten en Republikeinen elkaar steeds meer naar het leven. 40 procent van de Democraten noemt de Republikeinen nu een ‘gevaar voor de natie’. De eerste onderzoeksresultaten suggereren echter dat ook deze vorm van polarisatie in Nederland toeneemt. Zo blijkt dat burgers tegenwoordig gemiddeld genomen minder sympathie voelen voor partijen die ideologisch ver van ze af staan dan in 1998. En is het percentage burgers dat tenminste één politieke partij ‘haat’, of een sympathiescore van 0 geeft, tussen 1998 en nu gestegen van 12 naar bijna 30 procent.

De toegenomen ideologische, intergroep en affectieve polarisatie kan allerlei problemen met zich mee brengen. Ik noem er vier. Op de eerste plaats problemen met de kwaliteit van het publieke en politieke debat. Bijvoorbeeld door beperkte bereidheid van burgers en politieke partijen om de dialoog aan te gaan en de lagere kwaliteit van de dialoog omdat niet op inhoud gediscussieerd wordt.

Op de tweede plaats met de legitimiteit van het politiek systeem. Bijvoorbeeld door de beperktere bereidheid van burgers en politieke partijen om het verlies van zetels te accepteren, en de toename van grensoverschrijdend gedrag door burgers. Een ander probleem van polarisatie zijn de prestaties van het politieke systeem, bijvoorbeeld door moeizamere coalitieonderhandelingen. En als vierde en laatste: het samenleven. Bijvoorbeeld door versterkt in-groep out-groep denken en verminderde sociale cohesie.

Zeer waakzaam
Hoe kunnen politici en bestuurders, met name ook in de gemeentepolitiek, omgaan met de toegenomen polarisatie? Naar mijn mening dienen zij allereerst zeer waakzaam te zijn over de manier waarop zij zelf politiek bedrijven. Zij moeten bezien of zij, bewust of onbewust, de polarisatie aanwakkeren door de manier waarop zij politieke tegenstanders tegemoet treden. De politiek filosofe Chantal Mouffe heeft het in deze context over het verschil tussen politiek bedrijven op basis van antagonisme of agonisme. Bij antagonisme missen politieke opponenten elke vorm van gemeenschappelijkheid. Bij agonisme erkennen beide partijen dat er geen rationele oplossing is voor hun conflict, maar zien ze wel de legitimiteit in van hun opponent. Ze zijn tegenstanders, geen vijanden.

Mouffe stelt dat een antagonistische benadering van de politiek schadelijk is voor een gezonden democratie. Terwijl een agonistische benadering er juist een noodzakelijke voorwaarde voor is. Kortom, politici en bestuurders dienen de komende maanden tijdens de verkiezingscampagne op te passen, dat zij de burgers en politieke partijen waar zij het fundamenteel mee oneens niet afschilderen als vijanden. Zij blijven – zo lang zij zich begeven binnen de kaders van de (grond) wet – politieke tegenstanders die met inhoudelijke argumenten bestreden dienen te worden. Wanneer deze benadering wordt gehanteerd, kan de spiraal die ik eerder beschreef voorkomen worden.

Ook buiten verkiezingstijd kunnen politici en bestuurders echter hun steentje bijdragen aan het voorkomen van polarisatie. In maart 2018 komt de Raad voor het Openbaar Bestuur met een bundel getiteld #WOEST, waarin zij onderzoekt hoe politici, bestuurders en ambtenaren het beste kunnen reageren op verontwaardigde burgers. Hoewel in deze bundel met name wordt onderzocht hoe zij constructief kunnen omgaan met grensoverschrijdend gedrag van burgers, zijn de lessen uit de bundel ook bruikbaar voor het omgaan met polarisatie. In de bundel wordt namelijk geconcludeerd dat het optreden van polarisatie een uitwas kan zijn van het niet juist benaderen van burgers die hun verontwaardiging uiten.

Vijf stormfases
In #WOEST wordt op basis van onderzoek geconcludeerd dat verontwaardiging zich manifesteert in vijf fases, beschreven in de termen ‘stormklaar, ‘stilte voor de storm’, ‘opkomend stormtij’, ‘de storm’, en ‘na de storm’. De rollen die het openbaar bestuur kan innemen en de instrumenten die het kan inzetten om verontwaardiging te kanaliseren verschillen per fase.

De eerste fase is het ‘stormklaar’ maken van een politieke gemeenschap. Tijdens deze fase zijn de omstandigheden zodanig, dat er binnen een politieke gemeenschap niet of nauwelijks sprake is van verontwaardiging. Dit is de fase waarin het openbaar bestuur de politieke gemeenschap kan voorbereiden op mogelijke onrust. In deze fase kunnen relaties tussen burgers onderling, en tussen burgers en het openbaar bestuur worden opgebouwd, zodat burgers en bestuurders er samen binnen de kaders van de democratische rechtsstaat uit kunnen komen op het moment dat er sprake is van verontwaardiging en mogelijke conflicten. Hierbij is het belangrijk dat het openbaar bestuur het goede voorbeeld geeft en zelf democratische kernwaarden uitdraagt.

De tweede fase is ‘de stilte voor de storm’. Tijdens deze fase zijn de omstandigheden zodanig dat er binnen een politieke gemeenschap sprake is van verontwaardiging, maar dat deze zich nog niet heeft gemanifesteerd aan de oppervlakte of nog niet zichtbaar is voor het openbaar bestuur. Dit is de fase waarin het openbaar bestuur waakzaam dient te zijn en de verontwaardiging van burgers zo vroeg mogelijk moet proberen te signaleren. Niet om die in de kiem te smoren, maar om te kijken welke oorzaken en idealen erachter liggen en of er hierbij een rol voor het openbaar bestuur is weggelegd.

Het openbaar bestuur kan hiervoor haar oor te luister leggen bij burgers zelf, of bij professionals die zicht hebben op de verontwaardiging van burgers. Andere mogelijkheden voor signalering zijn peilingen, het (online) monitoren van politieke onvrede, emoties en uitingen en andere ‘thermometers’.

De derde fase is het ‘opkomend stormtij’. Tijdens deze fase zijn de omstandigheden zodanig dat er binnen een politieke gemeenschap sprake is van oplopende spanningen en strijd. Groepen burgers komen hier tegenover elkaar of tegenover het openbaar bestuur te staan. Dit is de fase waarin het openbaar bestuur escalatie van conflicten kan proberen te voorkomen of conflicten kan proberen te de-escaleren met behulp van bemiddeling of mediatie. Indien zij zelf een van de partijen is, kan het openbaar bestuur bemiddeling of mediatie organiseren door een derde, onafhankelijke partij aan te stellen of iemand binnen de eigen organisatie die een meer neutrale, onafhankelijke rol kan innemen.

Het openbaar bestuur kan bijvoorbeeld een dialoog organiseren via een inspraakavond of zij kan een referendum organiseren om mensen mee te laten beslissen.

Dreiging van geweld
De vierde fase is ‘de storm’ zelf. Dit is de fase waarin alles wat fout kan gaan, dreigt fout te gaan. Tijdens deze fase zijn de omstandigheden zodanig dat er binnen een politieke gemeenschap sprake is van geweld of de dreiging daarvan. Tijdens deze fase dient het openbaar bestuur de openbare orde te handhaven en te voorkomen dat er gelegenheden zijn om ongestraft geweld te plegen en ervoor te zorgen dat alle betrokkenen zich veilig voelen, zodat zelfverdediging geen argument kan zijn voor geweld.

De vijfde en laatste fase is ‘na de storm’. Tijdens deze fase zijn de omstandigheden zodanig dat er binnen een politieke gemeenschap sprake is van voortdurende polarisatie. In deze fase dient het openbaar bestuur de fysieke en sociale schade op te maken en te kijken hoe de politieke gemeenschap zich kan herstellen. Het openbaar bestuur kan in deze fase bijvoorbeeld bijeenkomsten organiseren waar burgers via gemeenschappelijke doelen en projecten weer nader tot elkaar kunnen komen, en elkaar niet als vijanden, maar hooguit als politieke tegenstanders gaan beschouwen. Afhankelijk van de rol die het openbaar bestuur zelf heeft gespeeld tijdens de crisis, kan het ook hier raadzaam zijn een onafhankelijke partij erbij te betrekken.

Kortom, politici en bestuurders hebben niet alleen een verantwoordelijkheid om polarisatie te dempen wanneer deze zich manifesteert. Zij kunnen polarisatie ook voorkómen wanneer zij verontwaardigde burgers onbevreesd en open tegemoet treden. Ik hoop dan ook dat allen die actief deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen deze verantwoordelijkheid nemen en indachtig Eberhard van der Laan ervoor zorgen dat burgers voor elkaar zorgen.

Sarah de Lange is bijzonder hoogleraar op de dr. J.M. den Uyl-Leerstoel aan de faculteit der maatschappij- en gedragswetenschappen van de Universiteit Van Amsterdam (UvA).