Revolutie in overheidsland

Veel gemeenteambtenaren, en vooral zij die werken voor Sociale Zaken, zijn zich nu wel bewust dat hun werkwijze drastisch aan het veranderen is. Na jarenlang gedacht en gesproken hebben alsof de overheid een bedrijf is en in een markt opereert (publiek management heet dat), heeft de overheid de samenleving ontdekt.

Dat project heeft de ongelukkige titel “participatie samenleving” gekregen. Hoe deze revolutie zal uitpakken, moet nog blijken. Zet ze door, dan betekent dat een radicaal andere verhouding tussen de burgers en hun overheid.

In 2012 nog klaagde de ombudsman in zijn rapport Mijn Onbegrijpelijke Overheid dat de overheid zich had afgekeerd van de mensen, door in onbegrijpelijke taal te communiceren en veel te weinig te doen aan het bekend maken van haar wetten. Ook voormalig senator Willem Witteveen (omgekomen met de MH17) waarschuwt voor de effecten van een ingekeerde overheid in zijn postuum verschenen magnus opus De Wet als Kunstwerk: Een Andere Filosofie van het Recht. Willem Witteveen schetst een overheid die vooral het eigenbelang in het vizier heeft.
 

In de opstelling van de overheid die Willem Witteveen beschrijft, staat het rechtmatigheidsprincipe voorop. Het gaat om een overheid die regels en wetten opstelt en een bureaucratisch systeem ontwerpt dat individuele gevallen objectiveert zodat iedereen gelijk wordt behandeld. Dit is de formele overheid. Die overheid moet zich wel afkeren van de samenleving ter wille van de rechtmatigheid en rechtvaardigheid. ('Persoonlijk heb ik moeite u deze strafkorting op te leggen, maar ik volg de regels.')
 

Omdat een strakke en ingekeerde overheid als inefficiënt en aanbodgedreven werd beoordeeld, werd in de jaren tachtig de marktlogica als een alternatief geïntroduceerd. Burgers werden klanten, moesten keuzes hebben, en daarom ging de overheid producten verschaffen en diensten inkopen omwille van de concurrentie. In mijn vorige column heb ik de absurde kant van de toepassing van de marktlogica belicht. 'Weg met de klant,' was mijn conclusie.
 

Wat is het alternatief? Gaan we terug naar de rechtmatige overheid waar regels en wetten de interacties met de burgers dicteren? Nee dus. Geïnspireerd door Amerikaanse denkers zoals Amitai Etzioni, Robert Putnam en Mark Moore (“the public value approach”), de Brit Phillip Blond (van The Big Society) en door de Nederlanders Evelien Tonkens,  Nico de Boer en Jos van der Lans (via de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling), hebben ambtenaren een geheel nieuwe taal geformuleerd die uitdrukking geeft aan de gaande revolutie.
 

Deze revolutie verraste me toen ik vorig jaar mei wethouder werd. Ik dacht vernieuwend te zijn met voorstellen om het gemeentehuis binnenstebuiten te keren, en de verhouding tussen ambtenaren en burgers om te gooien. In een project voor de provincie Gelderland dacht ik nog flink aan de weg getimmerd te hebben door de relatie tussen de provincie en culturele organisaties als een partnerschap te definiëren gebaseerd op gedeelde waarden en doelen.
 

Mijn ambtenaren bleken al druk bezig met de uitvoering van die ideeën. Ik kreeg stukken waarin gesproken werd over de wederkerigheid die Witteveen zo node miste. In het sociaal domein sprak men over 'zelfredzaamheid', 'naar eigen vermogen', 'de burger in haar kracht zetten', 'burgerinitiatieven'. En niet alleen de Hilversumse ambtenaren en politici spraken zo; ook elders gebruikten ambtenaren en lokale politici precies dezelfde uitdrukkingen. Ik kwam midden in een revolutie terecht, althans zo ervoer ik dat.
 

De revolutie - we zouden het ook een paradigmaverandering kunnen noemen - is een switch van de marktlogica, die naast de bestuurlijke logica opereerde, naar een sociale logica. Zoals Bond en Moore onder meer hebben betoogd, komt in de verhouding tussen de burger en de overheid de nadruk op het relationele te liggen. Gemeentelijke medewerkers houden op klantmanagers te zijn, en gaan in gesprek met de burger; ze onderzoeken gezamenlijk wat de vragen zijn, wat belangrijk is voor de burger, en wat beiden gaan bijdragen aan de beantwoording van de vragen. Natuurlijk geven beleidsregels de kaders aan waarin de medewerker opereert, maar het gaat om maatwerk, om steun, stimulans , en coaching. De relatie vraagt om wederkerigheid, om gedeeld eigenaarschap, en bant het betuttelen en paternaliseren uit waar toe sommige medewerkers de neiging hadden. Het gaat om een volwassen relatie.
 

Ik zou verheugd moeten zijn. Maar ik krijg steeds meer bedenkingen. Ik zie ten eerste problemen in de uitvoering van net nieuwe paradigma. Medewerkers blijven spreken van klanten, en vinden het moeilijk om op een goede en effectieve wijze de relatie aan te gaan. Hoe blijven we consistent? Wanneer gaan we dwang uitoefenen? Kunnen we überhaupt zo bestraffend te werk gaan als de wet nu voorschrijft? (Ik denk van niet.) Hoe verhoudt de sociale logica zich tot de bestuurlijke logica?
 

Daarbij blijft het perspectief van het stadskantoor overheersen. 'De burger moet participeren, zelfredzaam zijn, naar eigen vermogen werken.' Wie vindt dat? De burger zelf? 'We zetten de vraag van de inwoner centraal'. Wat als die vraag onduidelijk is? (Wat meestal het geval is.) 'Voorveld?' Heb ik als burger soms een voorveld? En sinds wanneer ben ik een mantelzorger? Ik zorg voor mijn moeder; die mantel moet een ambtenaar eraan toegevoegd hebben. Hoezo participatiesamenleving? Wat zou een samenleving zonder participatie zijn? Gebruik al deze uitdrukkingen te vaak, en het worden bezwerende formules die mensen buiten niet begrijpen.
 

Dat bezweren is blijkbaar nodig om te verhullen dat niemand een goed idee heeft hoe deze revolutie zal uitpakken  Kunnen we het met minder geld doen? Wat als toch 'mensen buiten de boot vallen?' Kortom, de switch naar sociale logica is wat mij betreft goed. Mijn bedenkingen betreffen de uitvoering en de vraag hoe we financieel uitkomen.
 

Arjo Klamer is wethouder Sociale Zaken in Hilversum en Hoogleraar Culturele economie aan de Erasmus universiteit