Een nieuwe manier van werken

De AbvaKaboFNV stelt bij cao-onderhandelingen al 2 jaar dat gemeenten minder consultants moeten inhuren. Nu gaat gemiddeld 20 procent van de gemeentelijke loonsom op aan de inhuur van externe deskundigen. Een paar procentpunten minder en de gewenste loonsverhoging voor het vaste gemeentepersoneel kan met gemak worden betaald, zo redeneert de vakbond. Terecht? Misschien wel. Pijnlijk detail is dat de leden van AbvaKabo- FNV in mei vorig jaar weigerden de jaarrekening die het vakbondsbestuur presenteerde, goed te keuren omdat ze nijdig waren dat 25 procent van de personeelsbegroting was opgegaan aan externen.

Adviseurs, interim-managers en externe handen aan de bureaus, ze zijn alomtegenwoordig. Bij gemeenten vormen ze sinds de komst van lokale rekenkamers een geliefd onderwerp van onderzoek. Voor zo’n onderzoek naar externe inhuur wordt niet zelden ook weer een adviseur ingehuurd. Zoals gemeenten ook externen invliegen om te adviseren hoe ze het aantal externen kunnen verminderen. Het valt al met al niet mee om het aantal consultants te verminderen. De vraag is bovendien of dat het doel moet zijn. Eenduidige overzichten over de omvang van externe inhuur door gemeenten bestaan nauwelijks. Betrouwbaar (maar anoniem) is het onderzoek van het A+O fonds gemeenten dat vorig jaar voor het eerst de Personeelsmonitor presenteerde. Op basis van cijfers van 181 gemeenten over 2009 meldt de monitor dat honderd duizend-plus gemeenten meer inhuren dan kleine gemeenten en dat het gemiddelde uitkomt op 20 procent externen. Het A+O fonds gemeenten komt deze zomer met een tweede meting. In 2009 bleek uit onderzoek van RTL Nieuws naar inhuur bij 51 gemeenten, waaronder de grootste dertig, dat Sittard-Geleen het minst externen inhuurde; 4,6 procent van de loonsom. Ook de Den Bosch met 5,1 en Soest met 5,6 procent scoorden laag. Dordrecht spande de kroon met 40 procent, op respectabele afstand gevolgd door Almere met 29 procent. 

Of deze percentages daadwerkelijk kloppen, is moeilijk te achterhalen, maar het A+O fonds gemeenten zegt ze te herkennen. Een probleem is dat veel gemeenten geen overzicht bijhouden van de mate waarin ze gebruik maken van externe deskundigheid. De kosten zitten verstopt in tal van potjes, verspreid over diverse organisatieonderdelen. Daarnaast zijn verschillende definities in omloop van externe inhuur. Bij de ene gemeente tellen ICT-specialisten niet mee, bij de andere wel. De ene gemeente kijkt naar specialistische, incidentele inhuur, de andere telt ook de tijdelijke vervanging van zieke medewerkers mee. Daardoor komen gemeenten zelf tot heel andere cijfers.

In de begroting voor dit jaar schat Den Bosch bijvoorbeeld voor 14,6 miljoen euro aan externen nodig te hebben. Dat is geen 5,1 procent maar 16,8 procent van de totale loonsom. De rekenkamer van Soest stelt dat de gemeente al enige jaren geen 5,6 maar zo’n 10 procent kwijt is aan externen. Maar in dit percentage zijn ook de kosten voor bijvoorbeeld catering en de verplichte accountantscontrole verwerkt. Naast een gebrek aan eenduidigheid is het de vraag of ‘zo min mogelijk externen’ een loffelijk streven is. Age Veenstra, gemeentesecretaris van Soest, vindt van wel. ‘Het is bij ons al behoorlijk lang bewust beleid om alleen in uiterste noodzaak een beroep te doen op externen.’ Zijn belangrijkste instrument: een goede afstemming van politiek-bestuurlijke ambities op wat de ambtelijke organisatie aankan. ‘Wanneer een politiek-bestuurlijke wens alleen met expertise van buiten is te realiseren, vragen we of men bereid is de bijbehorende middelen vrij te maken. Waarbij we nooit vergeten dat er een alternatief is: het niet doen. Wat je in veel gemeenten ziet, is dat bestuurlijke ambities jarenlang blijven zeuren in ambtelijke organisaties. Dat leidt tot veel onrust bij het vaste personeel doordat mensen voortdurend het gevoel hebben dat iets staat te gebeuren zonder dat het gebeurt. Als je niet oppast, leidt dat tot een ongezonde afhankelijkheid van externe bureaus.’

Desastreus

De praktijk leert dat voor een project dat draait op externen nauwelijks een weg terug is, zelfs als iedereen binnen de organisatie weet dat het niks wordt. De bestuurder heeft nu eenmaal zijn nek uitgestoken, en er is al veel geld tegenaan gegooid. Gezichtsverlies is desastreus. Dus móet resultaat worden geboekt. Het ingehuurde bureau weet dat vaak ook en kan dus makkelijk meer geld vragen, de opdracht verlengen of verbreden, en zo meer adviseurs naar binnen schuiven. Veenstra: ‘Als wij zien aankomen dat een klus niet binnen de gestelde kaders geklaard gaat worden, dan leggen we dat voor aan het bestuur: zetten we dit door of trekken we de stekker eruit? Door vooraf te sturen, hoeven we niet achteraf recht te praten wat krom is.’

In plaats van prijzige consultants maakt Soest liever gebruik van de beschikbare kennis onder de eigen bevolking. ‘Wij verkeren in de gelukkige omstandigheid dat mensen hier gemiddeld genomen hoogopgeleid zijn.’ Voor een milieuadvies kan hij een beroep doen op in Soest wonende medewerkers van nabij gevestigde instituten als het RIVM en het KNMI, die vrijwillig en voor eigen rekening meedenken. ‘Zo sparen we dure adviseurs uit en krijgen we toch een doortimmerd advies. Het is opvallend hoe graag mensen hun kennis beschikbaar stellen. Bovendien maken we zo beleid samen met bewoners, in plaats van alleen vóór bewoners.’

Dordrecht

In Dordrecht is inhuur van ‘zo min mogelijk externen’ niet het hoogste doel, stelt gemeentesecretaris Jan Herman de Baas. Het verdedigen van deze stelling is voor De Baas wel een probleempje, omdat hij zelf interimmer is. Politiek zijn externen in Dordrecht al lange tijd een heikel thema. In 2003 vond het college dat de kosten (11,9 miljoen euro) hiervan de spuigaten uitliepen. Om die reden liet het college onderzoek doen en beloofde het de gemeente ‘scherper naar de afwegingen te kijken die in het inhuurproces worden gemaakt’.

Veel haalde dat niet uit. In 2009 gaf Dordrecht 24 miljoen euro uit aan externen, hetgeen De Baas ‘absurd veel’ noemt. 2010 liet wel een kentering zien: de kosten liepen terug naar 17 miljoen, hetgeen volgens De Baas overeenkomt met 30 procent van de loonsom. ‘En we willen nog meer terug’, zegt hij. ‘Uitgangspunt is niet dat externe inhuur slecht, maar dat doelmatige inzet van middelen goed is. Soms is het goedkoper om kwaliteit in te huren. De mate waarin dat nodig is, hangt in belangrijke mate af van de gemeentelijke organisatie zelf.’ De Baas stelt dat overheden gebukt gaan onder achterhaalde structuren. Het overgrote deel van het personeel is aangenomen op eenduidige functieomschrijvingen met strak omlijnde taken. Ondertussen is het werk complexer geworden, ontwikkelingen in de samenleving hangen nauw met elkaar samen, waardoor in- en externe samenwerking onontbeerlijk is. Dat vraagt om geconcentreerde, kortdurende en projectmatige manieren van werken waar het vaste personeel niks mee kan. ‘Voor alles wat afwijkt van het geijkte, moet je dan mensen van buiten inhuren.’

Er is naast de wereld van het dagelijkse, routinematige werk een nieuwe wereld ontstaan van dynamische, multidisciplinaire projectteams waar externen de dienst uitmaken. Zij verrichten kunstjes waaraan vaste medewerkers niet kunnen tippen.

Dordrecht wil dit patroon doorbreken door flexpools op te zetten voor staf- en beleidsfuncties, projectleiding en interim- management. De Baas: ‘Nu is 10 procent van het vaste personeel flexibel inzetbaar en huren we 30 procent in. Dat willen we omdraaien: 10 procent inhuren en 30 procent flexibel maken. Je kunt wel roepen dat minder mensen van buiten moeten worden ingehuurd, maar als we niet beschikken over een grotere groep flexibele medewerkers, valt in de praktijk altijd een gat dat alleen met een beroep op externen kan worden gedicht. Ons streven is niet alle externe deskundigheid buiten de deur te houden, maar wel om meer zelf te kunnen.’

De laagste kosten

Weinig externe inhuur betekent niet altijd lage kosten, zo blijkt uit het voorbeeld van Sittard-Geleen. De Limburgse gemeente heeft nauwelijks externen nodig (4,6 procent van de loonsom) om de organisatie draaiende te houden.

Pieter Meekels, wethouder middelen, geeft toe dat dit niet komt doordat zijn ambtenaren allemaal zo briljant zijn, maar doordat hij er heel veel heeft. ‘We hebben 10 jaar geleden een herindeling gehad en de inverdieneffecten daarvan zijn nog niet ingeboekt.’ Waarmee hij bedoelt dat de ‘nieuwe’ gemeente Sittard-Geleen het tot dusverre doet met nagenoeg álle ambtenaren van voorheen de afzonderlijke gemeenten Sittard, Geleen en Born. ‘Daardoor hebben we heel veel specifieke deskundigheid in huis, waarvan je je kunt afvragen of je die niet beter kunt inhuren.’

Gekeken naar de totale personeelskosten in plaats van naar inhuur als percentage van de loonsom, blijkt Sittard-Geleen helemaal niet zo goedkoop uit te zijn. Per inwoner koste het vaste personeel plus ingehuurd personeel 423 euro. Bij top-inhuurder Dordrecht (40 procent van de loonsom) betaalt elke inwoner 422 euro. 

De Roemer-, Cox- en Lenferinknorm

Om de kosten van inhuur te beperken, doen verschillende normen de ronde. Minister Ter Horst bepaalde 2 jaar geleden dat ministeries voor maximaal 13 procent extern personeel mogen inhuren.

SP-fractievoorzitter Emile Roemer bedacht daarentegen dat de externe inhuur maximaal 10 procent van de loonsom mag bedragen. Een motie van Roemer om het percentage van 13 procent te verlagen naar 10, kreeg een meerderheid in de Tweede Kamer. Nu wil de SP dat deze ‘Roemernorm’ ook voor gemeenten en provincies gaat gelden.

GroenLinks liet zich evenmin onbetuigd en bedacht een norm om de kosten van externen in te dammen: ze mogen geen hogere bedragen declareren dan het salaris van de burgemeester. Zo kwam GroenLinks in Sittard- Geleen met de Cox-norm (105 duizend euro per jaar). De gemeenteraad van Leiden ging 1,5 jaar geleden akkoord met invoering van de Lenferink-norm (110 duizend euro per jaar).