ROB: durf te vallen, opstaan en weer doorgaan

In zijn nieuwste advies gaat de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in op de vraag hoe leren in transities mogelijk is, zonder meteen elk risico te willen afdekken met nieuwe wet- en regelgeving. ‘Creëer ruimte om fouten te maken, te proberen en te leren.’

Transities

Transities zijn complex. Een proces van ‘fundamentele en onomkeerbare veranderingen in cultuur, structuur en werkwijze op systeemniveau’, schrijft de ROB in haar advies ‘Vallen, opstaan en weer doorgaan. Ruimte voor leren in transities’. ‘Een kwestie dus van lange adem.’ Transities gaan nu eenmaal samen met onzekerheid en risico’s, ‘ook onbekende risico’s’. ‘Dat betekent dat je niet zonder een lerende aanpak kunt.’ Leren in transities derhalve. ‘Bij transities gebeuren dingen onbedoeld, dus is het de kunst om ruimte voor leren te creëren en dat stelt eisen aan het openbaar bestuur. Ruimte om fouten te maken, te proberen en te leren: vallen, opstaan en weer doorgaan.’

Kramp

De tolerantie voor fouten is laag binnen het openbaar bestuur en de vrees om fouten te maken hoog. ‘Dat werkt verlammend en daardoor schiet de overheid wel eens in de kramp.’ Reden voor het kabinet om advies te vragen aan de ROB over het leren van incidenten in de energietransitie. In dat advies spreekt de raad haar zorg uit over de ‘risico-regelreflex’. Die zou vertragend werken voor de energietransitie: als er een incident is, bijvoorbeeld bij het toepassen van nieuwe technieken, neemt de overheid maatregelen zonder dat bekend is wat er precies is gebeurd, wat de oorzaken waren en of de ingrepen wel effectief en proportioneel zijn. ‘Oftewel: een bestuurlijke overreactie op risico die onder meer kan leiden tot dure maatregelen met beperkt effect.’

Balans

Over algemene principes die van toepassing zijn op risico’s en incidenten adviseerde de ROB eerder: competent en empathisch, open en integer, legitimiteit, lerend vermogen en verantwoording en een heldere verdeling van de verantwoordelijkheid. Ook bood de raad een set handelingsperspectieven. De energietransitie vraagt om het zoeken naar balans tussen omgaan met nieuwe veiligheidsrisico’s en ruimte voor innovatie en voortgang van de energietransitie. Met steun van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is de bestuurlijke werkgroep BOVEN (Bestuurlijk Overleg Veiligheidsrisico’s van de Energietransitie) bezig met een handreiking over de bestuurlijke omgang met veiligheidsrisico’s van de energietransitie.

Marges

De uitkomst van een transitie staat niet bij voorbaat vast, weet de ROB. Kenmerkend aan transities is ‘dat je niet weet waar of in welke fase je uitkomt en dat houdt in dat er marges moeten zijn waarbinnen leren en experimenteren mag’. De boodschap is: geef aan wat binnen welke marges aanvaardbaar is. Het is de kunst om ruimte voor leren te creëren. ‘Juist in transities is het hoognodig om te leren en dat stelt eisen aan het openbaar bestuur. Ruimte om fouten te maken, te proberen en te leren: vallen, opstaan en weer doorgaan.’

Gezag

De raad stelt in haar advies het vermogen van de overheid om te leren in transities centraal. De vraag wat daarvoor nodig is, beantwoordt ze aan de hand van de beginselen van goed openbaar bestuur: de overheid eerbiedigt de principes van de rechtsstaat en neemt de democratische beginselen in acht. Ook moeten democratische verantwoordingsprocessen transparant zijn en ‘met ruimte voor fouten om van te leren’. Daarnaast moet de overheid beschikken over voldoende bestuurlijk vermogen: een robuuste uitvoering, een bestendige overheid, én een lerende overheid. Verder is van belang dat de overheid met gezag opereert. En laat dit nou net onder druk staan, constateerde de raad al eerder en pleitte voor investeren in bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid van de overheid.

Kenmerken

Om de doelen van de energietransitie te halen is effectieve klimaat- en energiewetgeving essentieel, stelt de raad. Een al ingesteld ‘hoogambtelijk Interdepartementaal Juridisch overleg’ moet de planning en voortgang van die wet- en regelgeving monitoren en bewaken. De raad wijst op enkele specifieke kenmerken van transities: het anders doen dan in het verleden, versnellen om dat anders doen aan te jagen en het besef dat als de transitie eenmaal is gerealiseerd, het nodig is eerdere keuzes te heroverwegen. De overheid en wetgeving moeten op die specifieke kenmerken van de transitie worden afgestemd, adviseert de raad. Het is ‘voorstelbaar’ dat de overheid eerst een ‘indringender’ rol heeft in de transitie en een deel van het handelen naar zich toetrekt om dat later weer af te stoten.

Transitie governance

Verder is nieuwe wetgeving nodig, want bestaande wetgeving is ‘gefragmenteerd en verkokerd’ en wordt in de huidige praktijk als ‘knelpunt’ beschouwd. De raad pleit voor een ‘coherente wetgevingsvisie’ op transities: meerjarig en op een abstractieniveau dat boven het operationele uitstijgt. Het gaat dan bijvoorbeeld om de verhouding publiek-privaat, marktordening en ruimte voor maatwerk. De ROB ziet wetgeving niet als ‘sta-in-de-weg’ voor transities: alleen de wetgever kan algemeen geldende normen voorschrijven en daarmee rechtszekerheid bieden en zo transities bevorderen. ‘Goede wetgeving draagt bij aan het mobiliseren van actoren, het belang van leren en evalueren en het belang van experimenteren. Kortom: goede wetgeving is een voorwaarde voor transitie governance.’

Geen afrekencultuur

Een andere advies is om in de context van transities verantwoordingsprocessen in te richten op herstel of verbetering in plaats van op afrekening. ‘De echte verantwoording is allereerst een terugblik, het zo nauwkeurig mogelijk antwoord geven op de vraag waarom er is gehandeld zoals er is gehandeld.’ Verantwoording is, juist in de context van transities, ook een vooruitblik gericht op herstel of verbetering, aldus de raad. ‘Het leren van fouten behoort daartoe, een afrekencultuur niet.’

Bestuurscultuur

Voor een lerende overheid is ook een ‘open en rechtvaardige bestuurscultuur’ nodig waarin het hebben van afwijkende standpunten wordt aangemoedigd. Een bestuurscultuur waar open en eerlijk in een veilige ambtelijke en bestuurlijke omgeving kan worden gereflecteerd op de eigen en andermans bijdrage is niet vanzelfsprekend, weet de raad. Maar wel kan iedereen eraan bijdragen. Het advies is te bouwen aan een open en rechtvaardige verantwoordingscultuur waarin in plaats van een beleidsmatige overreactie (de risico-­regelreflex) ruimte is voor het openbaar bestuur om te leren en structureel te verbeteren.

Small wins

Daarnaast adviseert de ROB verbeterprocessen in te richten volgens principes van ‘feedbackloops’ en ‘lerend evalueren’. De raad wijst op de ‘small wins’ aanpak, die ‘concrete handelingsperspectieven biedt voor actoren met een transitie ambitie’. Ook moet een lerende overheid ‘over muren heen’: door silo’s heen breken en leren van een ander. ‘Organiseer leerprocessen en -netwerken waarin meerdere partijen integraal samenwerken en op het eigen handelen reflecteren.’ Tot slot gaat het erom een kritische en nieuwsgierige houding en dito gedrag te stimuleren en leerbevorderende activiteiten aan te bieden. ‘Alleen een organisatie met kritische en nieuwsgierige medewerkers zal een lerende organisatie zijn.’

Just culture

Andere factoren die overheidsleren stimuleren zijn volgens de raad: het bevorderen van morele reflectie, het trainen van systeemdenken, het verbeteren van de wisselwerking tussen wetenschap en beleid, het trainen van besluitvorming onder onzekerheid, het faciliteren van groepsoverleg en het bevorderen van een just culture, een cultuur waarin geleerd wordt van fouten doordat mensen veilig incidenten kunnen melden. Het gaat daar om drie vragen: wat ging er fout? Waarom ging het fout? En hoe zorgen we dat het niet nog een keer gebeurt? De vraag wie iets fout deed is dus niet relevant. Het gaat erom dat iedereen durft te melden dat er iets fout ging of dat er een onveilige situatie is waar het fout kan gaan en dat de organisatie die melding oppakt. ‘Leren van ongevallen is goed, tijdig leren van gedrag dat leidt tot ongevallen is nog beter.’