Ambtelijke fusie beperkt passief kiesrecht

Drie gemeenten besluiten tot een ambtelijke fusie. Deze fusie wordt uitgewerkt in een gemeenschappelijke regeling. De ambtenaren van de drie afzonderlijke gemeenten worden vrijwel allemaal overgebracht naar deze regeling, waardoor hun aanstelling en ondergeschiktheidsrelatie op dat niveau komen te liggen. De aansturing geschiedt door een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur, samengesteld uit bestuurders uit de drie gemeenten. 

Indien nu een van deze ambtenaren als raadslid functioneert in de ene gemeente en als ambtenaar in een andere gemeente, ontstaat de vraag of in de nieuwe situatie deze functies wel of niet onverenigbaar zijn. Een lid van de raad is niet tevens ambtenaar, door of vanwege het gemeentebestuur aangesteld of daaraan ondergeschikt, aldus art. 13 Gemeentewet. De te toetsen elementen zijn ‘door of vanwege het gemeentebestuur aangesteld’ en ‘of daaraan ondergeschikt’. Aangenomen mag worden dat toepasselijkheid van een van deze elementen voldoende is om tot onverenigbaarheid te concluderen. Er komt automatisch een einde aan het raadslidmaatschap, wanneer onherroepelijk vast is komen te staan dat hij/zij een met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult (art. X 1 Kieswet). 

In de beoogde situatie worden nieuwe medewerkers niet meer door de betreffende gemeentebesturen aangesteld, maar door het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Strikt genomen is er in de nieuwe situatie geen ondergeschiktheidsrelatie meer met de lokale bestuurders, maar deze lokale bestuurders vormen wel het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. In een KB uit 1958 werd vastgesteld dat de functie van kringhoofd van een regionale dienst wél verenigbaar was met het raadslidmaatschap omdat: ‘Het kringhoofd namelijk in dienst (is) van een zelfstandig rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam dat bij de gemeenschappelijke regeling was opgericht en derhalve niet ondergeschikt aan het gemeentebestuur’.

Die lijn is nadien aangehouden, hoezeer in sommige gevallen ambtenaren bij gemeenschappelijke regelingen bestuurders tegenkomen, die ze ook als raadslid zien in hun eigen gemeente. Met prudentie en transparantie worden eventuele spanningsproblemen in dat verband opgelost. Deze situatie van individuele ambtenaren is echter niet vergelijkbaar met een proces van een grootschalige en een algehele ambtelijke fusie. Het gaat hier om een betrekkelijk nieuw fenomeen, waar ook nieuwe antwoorden voor moeten worden gevonden. Vooralsnog moet echter de conclusie zijn dat strikt genomen in de nieuwe situatie er geen ondergeschiktheidsrelatie meer is tussen de drie colleges van B en W en het ambtenarencorps dat naar de gemeenschappelijke regeling is overgegaan. En omdat die ondergeschiktheidsrelaties is verdwenen, kan op basis van de huidige regelgeving niet worden vastgesteld dat het hier gaat om een onverenigbaarheid.

Daardoor ontstaat echter wel een aanzienlijk probleem. Bij een ambtelijke fusie van deze aard ontstaan er materieel ondergeschiktheidsverhoudingen die vergelijkbaar zijn met de oude situatie. De bestuurders die nu in collegeverband de baas zijn van de betrokken ambtenaren ‘verhuizen’ mee naar het gemeenschappelijke verband.

En dan is het nauwelijks aannemelijk te maken dat deze ambtenaren lid zouden kunnen zijn van een van de drie gemeenteraden. Er is dus alle aanleiding om het onverenigbaarheidsregime spoedig aan te passen en een aanvullende voorziening te geven voor situaties zoals de onderhavige. Daaraan voorafgaand zou de minister in een circulaire de gemeenten kunnen adviseren om hierop te anticiperen. Kandidaat-raadsleden zouden moeten worden gewaarschuwd voor de moeilijke positie waarin ze terecht kunnen komen indien ze – bij een ambtelijke fusie zoals de onderhavige – hun ambtelijke status combineren met het raadslidmaatschap van een van de betrokken gemeenteraden.

Waar het gaat om de overgangssituatie tot de raadsverkiezing van 2014, zou kunnen worden besloten – indien dat probleem zich feitelijk voordoet – om het betreffende raadslid als ambtenaar nog even niet over te hevelen naar de gemeenschappelijke regeling, maar deze te laten bij de gemeente waar deze nu ook werkzaam is.