Dominante boys die alles regelen

De ministeries
Historici van de Radboud Universiteit staan in deze serie stil bij de geschiedenis van belangrijke ministeries. Wat moeten de bewindspersonen over hun ministerie weten? Deel 5: Economische Zaken.

door Jonne Harmsma* 

Economische Zaken als belangenbehartiger van het bedrijfsleven

In 1845 ontstond het ministerie van Handel en Nijverheid, waaraan in de tweede helft van de negentiende eeuw achtereenvolgens de beleidsgebieden Waterstaat, Landbouw en Arbeid tijdelijk werden toegevoegd. Onder invloed van de crisis van de jaren dertig vond er op het gebied van economische politiek een grote transitie plaats. Er gingen steeds meer stemmen op om de traditionele laissez-faire benadering los te laten en de overheid een actieve rol te laten spelen in het bevorderen van groei en werkgelegenheid.

De naamswijziging van het departement in Economische Zaken in 1932 liet zien dat deze moderne benadering juist hier wortel schoot. Terwijl Financiën en de centrale bank er conservatieve ideeën op na bleven houden, werd op EZ een moderne economische politiek ontwikkeld. Hans Hirschfeld, die als secretaris-generaal in de oorlogsjaren de scepter zwaaide op het departement, sprak in dit verband over een ‘verlicht liberalisme’. De vrije markt bleef uitgangspunt in de visie van het departement, maar overheidsingrijpen werd omarmd om ongewenste ontwikkelingen te corrigeren en het particuliere initiatiefwaar nodig te ondersteunen.

In de periode direct na de oorlog was de greep van de overheid op het maatschappelijke leven groot. Oorlogshandelingen en bezetting hadden hun tol geëist en overheidsingrijpen was nodig om de wederopbouw vorm te geven en schaarse goederen te distribueren. Hoewel velen deze mate van overheidsingrijpen zagen als tijdelijke noodzaak, werd centrale ‘planning’ van de economie door andere ambitieuze economen en politici juist gehuldigd als een blijvend kenmerk van de naoorlogse wereld. Was het niet juist de vrije markt die geleid had tot de ineenstorting van de economie in de jaren dertig, waaruit de totalitaire verschrikkingen van de jaren veertig voort waren gekomen? Breed gedragen was het idee dat de overheid op basis van moderne wetenschappelijke inzichten de conjunctuur in goede banen kon leiden.

Centraal Planbureau
Deze planningsgedachte leek ook op het departement voet aan de grond te krijgen, toen de sociaaldemocraat Hein Vos in juni 1945 minister van Handel, Nijverheid en Scheepvaart werd (de naamswijziging dateerde uit 1940). Onmiddellijk richtte Vos het Centraal Planbureau op en installeerde zijn partijgenoot Jan Tinbergen als directeur. Zijn ambitieuze wederopbouwplan leed echter schipbreuk, waarna het economische beleid tussen 1946 en 1952, onder de katholieke ministers Gerardus Huysmans (1946-1948) en Jan van den Brink (1948- 1952), met krachtige hand op het oude spoor werd gezet: de overheid had zonder meer een belangrijke taak in de wederopbouw van het land, maar moest het particuliere bedrijfsleven vooral indirect steunen en stimuleren. In de jaren vijftig industrialiseerde Nederland in rap tempo, waarbij de industrialisatienota’s van EZ een beleidsmatig raamwerk boden. Het waren drie economen die als minister achtereenvolgens hun hand tekening onder deze nota’s zetten.

Na Van den Brink waren dit de ARP’er Jelle Zijlstra (1952-1959) en de CHU’er Jan de Pous (1959-1963). Van directe planning vanuit het DG Industrialisatie was geen sprake. Het beleid was voorwaardenscheppend, door bijvoorbeeld industrieterreinen te bouwen, en stimulerend door investeringen te faciliteren via belastingaftrek en kredietverstrekking. Dit beleid kon zowel in de ministerraad als de Kamer op bredere politieke steun rekenen.

Wel hield de overheid de lonen en prijzen in deze periode stevig in de greep om op die manier de concurrentiepositie van Nederland te verbeteren en de export aan te jagen. Op EZ volgde de directie Prijzen de prijsontwikkeling per productklasse nauwgezet. Waar nodig werd ingegrepen, al gaf het ministerie de voorkeur aan overleg met het bedrijfsleven. Stap voor stap vergrootte het ministerie de vrijheid van het bedrijfsleven. Dit kwam ook in de Prijzenwet van 1958 naar voren.

Mooiste wet
In deze periode kwamen ook verschillende wetten voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) tot stand, een beleidsterrein dat politiek gezien veel minder aandacht dan prijzen en industrialisering trok en waarvoor tussen 1948 en 1989 steeds een staatssecretaris verantwoordelijk was. Vanuit ordeningsperspectief was vooral de Wet economische mededinging (WEM, 1958) belangrijk, waarin het kartelbeleid werd vormgegeven. Hoewel de overheid de instrumenten kreeg toebedeeld om prijsafspraken tussen bedrijven en monopolievorming tegen te gaan, bleef de bewegingsvrijheid voor het bedrijfsleven groot. Kartel- en monopolievorming hoorde bij het moderne economische leven, aldus Zijlstra. De minister noemde de WEM later zijn ‘mooiste’ wet.

Het harmoniemodel, waarop de wederopbouw na de oorlog in grote mate was gestoeld, was in de loop van de jaren zestig gestrand. Lonen en prijzen stegen, inflatie stak de kop op en het aantal beleidsterreinen waarop de politiek met nieuwe welvaart- en welzijnsambities de pijlen richtte, nam sterk toe. Ook in het economische beleid was de aandrang groot om nieuwe doelstellingen na te streven. Dit kwam tot uiting in het regionale beleid, de spreiding van rijksdiensten en de selectieve investeringsregeling (SIR), waarbij investeringen in ‘oververhitte’ regio’s als de Randstad zou moeten worden tegengegaan ten gunste van achtergebleven gebieden.

Het progressieve kabinet-Den Uyl (1973- 1977), dat in deze verwachtingsvolle sfeer aantrad, werd echter na een halfjaar geconfronteerd met de oliecrisis. Het (dreigende) tekort aan aardolie zorgde allereerst voor allerlei crisismaatregelen zoals benzinedistributie, aanscherping van het prijsbeleid en invoering van de autoloze zondag.

Recessie
De sterke prijsstijging zorgde bovendien voor een wereldwijde recessie en wakkerde de inflatie aan. Voor sectoren zoals scheepsbouw en textielnijverheid, die al langer onder druk stonden door toenemende concurrentie uit het buitenland, namen de problemen hand-over-hand toe. Om banen te behouden ontstond een defensief industriebeleid waarbij EZ grote bedragen in verliesgevende sectoren pompte en waarvan directeur-generaal Joseph Molken boer als ‘industriepaus’ het symbool was.

In dezelfde periode trok de directie Algemene Economische Politiek (AEP) op EZ steeds meer macht naar zich toe. Direct ressorterend onder de secretaris-generaal was AEP in 1952 opgericht als braintrust van het ministerie. Deze rol kreeg grote betekenis toen de economische problemen in de loop van de jaren zeventig toenamen en het keynesiaanse beleidsdenken onder druk kwam te staan. Onder secretaris-generaal Frans Rutten omarmde AEP de aanbodfilosofie: in plaats van het conjunctureel stimuleren van de vraag was de economie gebaat bij een structurele verbetering van het ondernemingsklimaat. Alleen via lagere loonkosten en hogere winstgevendheid konden groei en banen worden gerealiseerd. Deze macro-economische visie kreeg op EZ vorm in de ‘Nota selectieve groei’ van minister Lubbers. De zogenaamde WIR-regeling die hieruit voortkwam, leverde het bedrijfsleven tussen 1978 en 1988 meer dan 46 miljard aan fiscale vrijstelling op, met alleen al honderden miljoenen in het beruchte ‘WIR-weekend’.

De jaren zeventig vormden de opmaat voor een nieuwe dominantie van EZ in de jaren tachtig en negentig. Dit bleek niet alleen uit de economische visie die de kabinetten in deze periode uitdroegen maar ook uit het feit dat de minister van EZ in de eerste kabinetten-Lubbers en het kabinet-Kok-II vicepremier was. Bovendien oefende AEP via de Centrale Economische Commissie (CEC) grote invloed uit op het interdepartementale overleg. Niet alleen was de machtige SG Frans Rutten voorzitter van de CEC, ook werden de vergaderingen door ‘zijn’ AEP voorbereid. Zo bevorderden en bewaakten de Rutten- boys van EZ in de jaren tachtig en negentig de neoliberale beleidslijn, met loonmatiging, exportbevordering, deregulering en privatisering als sleutelwoorden.

Klimaat
Tussen 2010 en 2021 werden in de kabinetten- Rutte voor het eerst weer (tijdelijk) nieuwe beleidsterreinen aan het ministerie van EZ toegevoegd. Dat ging in eerste instantie kort om Landbouw en in Rutte-III om het beleidsterrein milieu dat, omgedoopt tot Klimaat, werd overgeheveld naar EZ. Het is de vraag of deze toevoeging in het volgende kabinet wordt gehandhaafd. Het is een vraagstuk dat onlosmakelijk is verbonden met de wijze waarop de politiek in de komende jaren om zal gaan met heikele thema’s als klimaatverandering, stikstofproblematiek en energietransitie.

In het verleden werden milieu- en klimaatbeleid steevast lijnrecht tegenover de belangen van de economie, de burger en het bedrijfsleven gezet, waarbij ook EZ een actieve rol speelde. Het is dan ook zeer de vraag of de politiek erin zal slagen deze beeldvorming te doorbreken en integrale visie op economische groei, milieubeleid en klimaatverandering te ontwikkelen. De komende maanden zullen uitwijzen of die levensgrote taak primair tot het takenpakket van Economische Zaken en Klimaat (EZK) blijft behoren of niet.

Deze paradigmaverandering zal het uiterste vragen van het ministerie. Hoewel het departement een voortrekkersrol had bij de nieuwe beleidsvisies in de jaren dertig, vijftig en zeventig, vraagt deze transitie het ongeclausuleerde streven naar groei, winst en werkgelegenheid los te laten. Of het DG Klimaat en Energie binnen de muren van het departement blijft of niet, deze fundamentele heroriëntatie zal sowieso op het bordje van de nieuwe minister liggen.

* Jonne Harmsma is onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Radboud Universiteit Nijmegen en docent politieke geschiedenis aan de Universiteit Utrecht

Literatuurlijst
* J.A. de Bruijn, Economische zaken: Profiel van een ministerie (Den Haag 1989)

* P.E. de Hen, Actieve en re-actieve industriepolitiek in Nederland: De overheid en de ontwikkeling van de Nederlandse industrie in de jaren dertig en tussen 1945 en 1950 (Amsterdam 1980)

* Rob Hoppe, Economische zaken schrijft een nota: Een onderzoek naar beleidsontwikkeling en besluitvorming bij nonincrementeel beleid (Amsterdam 1983)

* Stephan Raes, Jarig van Sinderen, Pieter van Winden en Guido Biessen, ‘Het maken van economisch beleid: de rol van AEP in de afgelopen 50 jaar’, in: TPE (2002) 24:1, p. 7-50

* Jeroen Touwen, Coordination in transition: The Netherlands and the world economy, 1950-2010 (Leiden 2014)