Meer democratie tegen regionale belangen-blindheid

Regionaal bestuur via samenwerkingsverbanden komt moeizaam van de grond. Het ontbreekt de nieuw ingerichte organisaties vaak aan een gedeelde visie op regionale vraagstukken. Ook een gebrek aan vertrouwen in partnergemeenten en de vrees dat lokale belangen gevaar lopen spelen op. Hoogste tijd om van de regio een politieke gemeenschap te maken.

Essay door Marcel Boogers 

Nu steeds meer gemeentelijke taken worden behartigd door regionale samenwerkingsverbanden, wordt de vraag naar de democratische legitimiteit van regionaal bestuur steeds urgenter. Zeker omdat met de decentralisaties in het sociale domein opnieuw beleidsrijke taken naar regionale samenwerkingsverbanden zijn overgeheveld. Het is daarom niet verwonderlijk dat de grip van de gemeenteraad op ‘verbonden partijen’ momenteel een van de meest voorkomende thema’s is van lokale rekenkameronderzoeken. Ook de Raad voor het openbaar bestuur en de VNG-denktank hebben hier onlangs over geadviseerd.

Toch is het maar de vraag of de beperkte grip van de gemeenteraad op regionale besturen wel het belangrijkste democratische probleem is. Een veel groter probleem is dat de gezamenlijke belangen van inwoners in een regio onvoldoende tot hun recht komen in democratische besluitvormingsprocessen.

In dit essay laat ik zien welke oplossingen hiervoor gevonden zijn en welke beperkingen zij hebben. Tot slot presenteer ik een alternatieve oplossingsrichting: een drastische democratisering van de regio, die verder gaat dan het vergroten van de rol van gemeenteraden.

Er is in de regio namelijk iets bijzonders aan de hand. Ondanks de grote onderlinge verwevenheid van inwoners, organisaties, bedrijven en instellingen in regionale daily urban systems, worden hun gezamenlijke belangen meestal vanuit een lokaal perspectief bekeken. Aan regionale vergadertafels worden vooral gemeentelijke belangen tegen elkaar afgewogen, waardoor een goede afweging van regionale belangen vaak in het gedrang komt. Regionale vraagstukken op het gebied van wonen, werken, bereikbaarheid, veiligheid en zorg krijgen hierdoor niet de aandacht die ze verdienen, ondanks de enorme aantallen regionale samenwerkingsverbanden die hiervoor zijn opgericht.

Regio’s laten hierdoor kansen liggen, zoals de interdepartementale Studiegroep openbaar bestuur in haar advies ‘Maak verschil’ onlangs signaleerde. Dit probleem speelt veel minder bij beleidsarme taken op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoering. Niet alleen omdat het om collegebevoegdheden gaat en de raad dus per definitie wat op afstand staat, maar vooral omdat de doelen betrekkelijk helder zijn en de kosten en baten van samenwerking gemakkelijk zijn te verdelen. Het is daarom eenvoudiger overeenstemming te bereiken over regionale afvalverwerking dan over een regionale visie op Wmo- en Jeugdzorg.

Om verschillende redenen zijn beleidsrijke taken nogal ingewikkeld. Door de grotere betrokkenheid van de gemeenteraad wordt hier meer gelet op de gevolgen voor elke gemeente; daar worden raadsleden immers op afgerekend.

Regionaal bestuur betekent dus dat lokale belangen moeten worden afgewogen, wat niet altijd tot de meest optimale resultaten leidt voor de aanpak van regionale opgaven. Bijkomend probleem is dat beleidsrijke taken vragen om strategische keuzes waarbij verschillende regionale belangen moeten worden afgewogen: tussen economie en milieu of tussen de betaalbaarheid en kwaliteit van Wmo-zorg. Die afweging – die op zichzelf al moeilijk genoeg is – wordt gecompliceerd door de noodzaak om aan lokale belangen tegemoet te komen. Het gevolg is soms dat geen keuzes worden gemaakt of dat anderen – ambtenaren en instellingen in het beleidsveld – dat doen.

Complexe bestuursstructuur
Dit probleem wordt in stand gehouden en verergerd door een mechanisme dat vrij algemeen bij regionale besturen optreedt. Ik noem het de zichzelf versterkende blindheid voor regionale belangen. Het begint met het ontbreken van een gezamenlijke visie op regionale vraagstukken, die gepaard gaat met een gebrek aan vertrouwen in de goede bedoelingen van partnergemeenten en met de vrees dat lokale belangen gevaar lopen. Het gevolg hiervan is een betrekkelijk complexe bestuursstructuur met een overdaad aan ambtelijke en bestuurlijke overleggen.

Deze structuur is niet erg efficiënt, maar wel noodzakelijk om belangentegenstellingen tussen gemeenten hanteerbaar te maken. Veel werk wordt dubbel gedaan: wat in gezamenlijkheid regionaal wordt besloten en uitgevoerd wordt later uitgebreid lokaal gecontroleerd en bijgestuurd. De stelling dat bestuurlijke structuren kunnen worden gezien als gestold wantrouwen, geldt vooral hier. In deze bestuursstructuur, waarin het veiligstellen van lokale belangen voorop staat, is het lastig een gezamenlijk beeld te vormen van regionale vraagstukken en is het nog moeilijker om tot een eensgezinde aanpak hiervan te komen. Dit vergroot het onderlinge wantrouwen waardoor regionale bestuursstructuren nog complexer worden, enzovoorts.

In de praktijk zijn er twee oplossingen bedacht om deze blindheid voor regionale belangen te bestrijden. De eerste oplossing is het depolitiseren van regionale vraagstukken. Deze is het meest succesvol, maar loopt tegenwoordig wel tegen grenzen op. Depolitisering betekent dat politieke vraagstukken worden gepresenteerd als zakelijke kwesties. Regionale opgaven worden hier beleidsarm gemaakt waardoor het gemakkelijker is om er overeenstemming over te bereiken. Zoals we net hebben gezien zijn de doelen dan helder en kunnen kosten en baten eenvoudig onder de samenwerkingspartners worden verdeeld. Veel regionale samenwerkingsverbanden hebben zich op die manier ontwikkeld tot een soort zbo, op grote afstand van de lokale politiek. Dat geldt vooral voor verplichte samenwerkingsverbanden als GGD’s, Omgevingsdiensten, Arbeidsmarkt- en Veiligheidsregio’s.

Zoals een recent onderzoek van de Universiteit Twente laat zien, zijn deze besturen enerzijds betrekkelijk effectief, maar is de invloed van de gemeenteraad erop gering. Het onderzoek maakt verder duidelijk dat de kwaliteit van de verantwoording aan gemeenteraden vaak te wensen overlaat. Wie jaarverslagen en jaarrekeningen van regionale besturen bekijkt, ziet veel fleurige folders waarin met een overdaad aan foto’s succesvolle projecten worden gepresenteerd, zonder dat inzichtelijk wordt welke doelen zijn gesteld, welke middelen zijn ingezet en welke resultaten zijn bereikt. Datzelfde geldt nog meer voor de begroting van deze regiobesturen, die gemeenteraden – al dan niet met zienswijzen – dienen goed te keuren. De hierin verstrekte beleidsinformatie blijft doorgaans beperkt tot abstract geformuleerde doelstellingen, organisatiemodellen en programma’s; welke beleidsprioriteiten zijn gesteld en welke politieke afwegingen hieraan ten grondslag liggen blijft onduidelijk.

Omdat de raad geen deelgenoot is geweest van deze afwegingen, focussen raadsdiscussies zich op minder politiek relevante zaken als bedrijfsvoering, dienstverlening en budgetten; voor het overige is de regionale besluitvorming voor raadsleden een black box. Echte politieke afwegingen tussen regionale belangen, zoals die tussen een gevarieerd regionaal zorglandschap en lagere zorgtarieven, worden onvoldoende scherp aan raadsleden voorgelegd. Dit levert democratische problemen op, maar het helpt wel een slagvaardig antwoord te vinden op regionale vragen en problemen.

Grenzen bereikt
De depolitisering van regionale vraagstukken heeft om verschillende redenen haar grenzen bereikt. Omdat het belang en aantal van deze regionale quasizbo’s is gegroeid, is de bereidheid om deze te accepteren bij raadsleden flink afgenomen. Het gemopper van raadsleden op de WGR gaat eigenlijk vooral over deze depolitiserings- praktijk. Mede hierdoor zijn griffiers actiever in het zoeken naar mogelijkheden om de kwaliteit van de sturing, controle en verantwoording van regionale besturen te vergroten.

Dat komt ook omdat depolitiseren om inhoudelijke redenen steeds lastiger is. Door de voortdurende decentralisatie van taken raken deze in de regio steeds meer met elkaar vervlochten, waardoor regionale besturen er steeds lastiger in slagen ze beleidsarm te maken. Als jeugdzorg verknoopt raakt met sociale veiligheid en als arbeidstoeleiding meer verbonden wordt met economische ontwikkeling, worden vraagstukken die voorheen als een zakelijk probleem werden afgedaan, ineens veel politieker.

Om die reden komt de tweede oplossingsrichting in zicht, waarbij de schaal en taak van het lokaal bestuur worden gewijzigd. Dit is een klassieke manier om de blindheid voor regionale belangen te bestrijden. Het huidige kabinet dacht hierbij eerst aan de vorming van 100.000+gemeenten en later aan de vorming van congruente samenwerkingsverbanden, zonder veel succes. Toch is het niet ondenkbaar dat een volgend kabinet met nieuwe voorstellen komt.

De afgelopen decennia zijn met een zekere regelmaat bestuurlijke hervormingen voorgesteld zoals sterkere provincies, minder vrijblijvende samenwerking of agglomeratiegemeenten. De reden dat hiermee weinig voortgang is geboekt, heeft iets te maken met het feit dat discussies hierover altijd meer over regionaal bestuur dan over het besturen van de regio gingen. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (‘bestuur’) stond steeds centraal, waardoor er wat minder aandacht was voor de gezamenlijke aanpak van regionale opgaven en problemen (‘besturen’).

Een nadeel van deze focus op taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden was dat de bestuurlijke ontwikkeling van de regio een zero sum game werd: meer regionaal bestuur betekent automatisch dat er minder overblijft voor gemeenten en de provincie. Ieder hervormingsvoorstel kon hierdoor op dezelfde voorspelbare reacties rekenen: bestuurders zetten hun hakken in het zand wisten met succes politiek verzet ertegen te mobiliseren.

Daarbij leed het regiodebat onder een bijna universeel probleem dat bij hervormingsoperaties steeds de kop opsteekt: de onmiddellijke kosten die goed georganiseerde bestuurlijke belangen (raadsleden, wethouders, burgemeesters) moeten maken, staan tegenover veel onduidelijker lange-termijnopbrengsten voor inwoners, bedrijven en instellingen. De uitkomst van deze afweging laat zich raden.

De eerdergenoemde Studiegroep openbaar bestuur en de Commissie toekomstgericht lokaal bestuur (cie. Van de Donk) waarschuwen daarom voor nieuwe bestuurlijke blauwdrukken. In plaats daarvan pleiten zij voor maatwerk, variatie en experimenteerruimte. Dat klinkt erg sympathiek, maar het zal weinig veranderen. Want als er ergens wordt gevarieerd en geëxperimenteerd met maatwerkoplossingen, dan is het in de regio. Vooral omdat al het maatwerk goed van pas komt om lastige keuzes uit de weg te gaan.

Politieke gemeenschap
Omdat depolitisering om allerlei redenen onwenselijk is en reorganisatie niet haalbaar is, stel ik een andere oplossingsrichting voor: een drastische democratisering van de regio. De regio ontwikkelt zich hier tot een politieke gemeenschap waarin regionale belangen naar voren kunnen worden gebracht en tegen elkaar kunnen worden afgewogen. Er zijn al wat eerste bewegingen in die richting zichtbaar.

Partijafdelingen van landelijke politieke partijen zoeken elkaar steeds vaker in regionaal verband op, en datzelfde geldt ook voor lokale politieke groeperingen. Er ontstaat hier begrip voor de noden en problemen van verschillende gebieden in de regio, op basis waarvan een gezamenlijk politiek standpunt kan worden bepaald over regionale vraagstukken. Verder worden er in steeds meer regio’s regelmatig bijeenkomsten georganiseerd voor gemeenteraadsleden, waarin zij zich een gemeenschappelijk beeld kunnen vormen van relevante regionale ontwikkelingen. De meest vergaande vorm hiervan is de Drechtraad waarin raadsleden uit alle Drechtsteden maandelijks fractiegewijs discussiëren en besluiten over regionaal beleid. Deze vorm heeft veel regio’s geïnspireerd, maar is desondanks nergens gekopieerd.

Om deze democratiseringsbeweging verder te brengen, zijn nog een paar extra democratische vernieuwingen nodig. Niet in het minst omdat de klassieke representatieve democratie moet worden aangevuld met meer directe vormen van democratie, zoals dat op lokaal niveau al lang gebeurt. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het organiseren van burgertoppen. Veel gemeenten hebben hier met een G1000 of op een andere manier ervaring mee opgedaan. In een regionale burgertop bepalen inwoners de agenda van de regio, die een kader kan bieden voor lokale en regionale debatten over regionale beleidsvoorstellen. Een andere mogelijkheid is het mogelijk maken van regionale referenda. Regionale samenwerkingsverbanden in Zwitserland hebben hier goede ervaringen mee. Het dwingt regiobestuurders om zich meer rekenschap te geven van de wensen van inwoners in de regio en zich niet alleen te focussen op gemeentelijke belangen.

Een laatste optie is het vergroten van de inbreng van sectorale belangengroepen, bijvoorbeeld door het instellen van regionale adviesraden. Dit geeft een tegenwicht aan lokale belangentegenstellingen die normaal de discussie overheersen, zodat regionale belangen duidelijker in beeld komen.

Met deze democratische vernieuwingen kan meer recht worden gedaan aan de regionale verwevenheid van inwoners, bedrijven en instellingen. Hiervoor zijn geen onmiddellijke bestuurlijke hervormingen nodig, al kan het er uiteindelijk wel toe leiden. De regio wordt zo een politieke gemeenschap waarin het regionale belang – de volonté régionale – tot ontwikkeling kan komen. Het vergroot de druk op raadsleden en wethouders om over hun lokale schaduw heen te stappen. Regionaal bestuur wordt hiermee niet alleen democratischer, maar ook veel slagvaardiger.

Marcel Boogers is hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur aan de Universiteit van Twente. Hij is daarnaast senior adviseur bij BMC/Advies en lid van de Raad voor het openbaar bestuur.

Marcel Boogers is een van de sprekers op de Inspiratiedag, die Binnenlands Bestuur op 5 oktober organiseert in samenwerking met het Nederlands Gesprekscentrum (NGC). Aanmelden kan via: https://www.isvw.nl/ activiteit/lokale-democratie-steigers/