Altijd lastig, een groepsopdracht

Aan de oprichting van de VNG deed de gemeente Rotterdam destijds niet mee, vertelde Wim van der Ham mij tijdens een rondleiding. Het wandelend geheugen van de Willemshof wist ook waarom: burgemeester Zimmerman achtte een vereniging van gemeenten staatsrechtelijk ondenkbaar. Zo’n vereniging hebben we immers al en heet de Staat der Nederlanden. 

Wellicht hadden Zimmermans bezwaren iets met de organische staatsleer te maken. Maar ik kan mij ook voorstellen dat hij het idee van een ‘vereniging’ van gemeenten ook gewoon een te klef concept vond. Rotterdam schijnt hij nogal autoritair bestuurd te hebben, Hoek van Holland werd door hem feitelijk geannexeerd en in Den Haag werd zijn tegenstand gevreesd. ‘Vaak tot zegen voor zijn stad,’ noteert het Biografisch Woordenboek daar snedig bij, maar het was wel de bestuursstijl van de stedelijke regenten in de zeventiende eeuw. Een ramp voor de onderlinge verhoudingen in de gedecentraliseerde eenheidsstaat, beseft iedereen met enig benul van de Nederlandse bestuurlijke tradities.

Na het vertrek van burgemeester Zimmerman – toen hij ook nog met socialisten moest samenwerken, was de lol er voor hem af – slikte Rotterdam zijn bezwaren snel in en werd de stad alsnog lid van de VNG. Onder staatsrechtgeleerden bestaat ook geen principieel verzet meer tegen het bestaan van de VNG. Toch is Zimmerman wat mij betreft meer dan een voetnoot in de geschiedenis. Ik moest althans veel aan hem denken bij het lezen van het rapport van de Studiegroep Ter Haar Als één overheid, slagvaardig de toekomst tegemoet!

De studiegroep interbestuurlijke en financiële verhoudingen, zoals de officiële naam luidde, had als opdracht het aankomende kabinet te adviseren hoe die het zogenaamde ‘opgavegericht werken’ naar een hoger plan kon krijgen. ‘We staan immers voor een aantal grote maatschappelijke opgaven’, die we dan vooral samen moeten oppakken. Als één overheid dus. Slagvaardig.

In het rapport levert de studiegroep waar ze om werd gevraagd: het openbaar bestuur is de sleutel van de effectiviteit ervan, tegenwoordig uitvoeringskracht geheten. Daaraan is alles ondergeschikt. Zeker de typische structuurdiscussies waarin verschillende overheidsverbanden vanuit hun eigen huishouding redeneren. Dat zijn nou ‘structuren uit verleden’ die de effectieve samenwerking hinderen. Niet de structuur, maar de opgave moet leidend zijn. In typische rapportentaal: het motto ‘je gaat erover of niet’ moet worden ‘je draagt bij waar je nodig bent.’

Deze focus op nationale uitvoeringskracht raakt ook het verenigingskarakter van de VNG. Met vrijwillig georganiseerde koepelorganisaties kunnen uiteindelijk immers alleen vrijblijvende afspraken worden gemaakt, analyseert het rapport. Maar als afspraken niet bindend doorwerken naar de leden van de vereniging, hoe effectief zijn ze dan? Voor dit probleem adviseert het rapport een intekenboek voor maatschappelijke opgaven. Daarin zouden kabinet en koepelorganisaties de grote gezamenlijke opgave moeten beschrijven waarna de individuele overheden kunnen intekenen.

Dat klinkt als vrijwillig en gelijkwaardig. Maar de kleine lettertjes ontbreken hier. Het rapport zegt slechts: ‘Het is wel van belang om verder uit te werken hoe om te gaan wanneer overheden zich niet inschrijven, terwijl de opgave in dat gebied of regio wel urgent is.’ En dat is het zeker, omdat anders niet duidelijk is of het intekenboek geen verkapte kliklijn voor taakverwaarlozing is.

Op dit soort momenten hoor ik tegenwoordig burgemeester Zimmerman brommen dat zo’n intekenboek staatsrechtelijk helemaal niet kan omdat we zoiets al hebben: de lokale autonomie over de eigen huishouding. Ik weet wel dat dat onzin is. Maar het zijn ook de momenten waarop ik mij afvraag of je alleen te veel Zimmermans in het openbaar bestuur kunt hebben.
Of ook te weinig.