De staat van de dualisering (2)
Mijn vorige bijdrage over de staat van de dualisering eindigde met de conclusie dat de institutionele dualisering maar het halve verhaal is.
Dat veel gemeenteraden hun politieke zelfvertrouwen door de dualisering hebben opgepoetst, geeft nog geen enkele garantie dat de verbinding tussen de gemeentepolitiek en de lokale samenleving ook een nieuwe en betere inhoud heeft gekregen. Door hun nieuwe duale positie zijn veel gemeenteraden verwikkeld geraakt in een tijdverslindende ‘Papierkrieg’ met de colleges van B en W, waardoor in veel gevallen de tijd ontbreekt om aan de volksvertegenwoordigende functie voldoende inhoud te geven. Toch is er een dringende noodzaak de komende tijd vooral aan dat aspect meer aandacht te geven.
Aan de interne inclusiviteit (beslotenheid) van de politieke besluitvorming is voor een deel een einde gekomen. De gemeenteraden functioneren weer beter als openbaar politiek forum. Nu komt het er op aan ook de beslotenheid naar buiten toe – de externe inclusiviteit - te doorbreken. De gemeentepolitiek isoleert zich nog te veel van de lokale samenleving. Willen met name politieke partijen een einde maken aan hun eroderende positie, dan zal vooral vanuit die hoek moeten worden omgezien naar nieuwe vormen van politiek bedrijven. Waar de burgers betrokken zijn, wordt dit nu in de regel georganiseerd door de bestuurders. Er wordt inspraak gegeven of op andere manieren krijgen burgers en maatschappelijke organisaties de gelegenheid om van hun standpunten te doen blijken. In veel gevallen staan gemeenteraden, fracties en politieke partijen hierbij geheel buiten spel, waardoor de gemeentepolitiek als zodanig in een verder isolement dreigt te geraken.
Er zijn echter allerlei manieren om hier verandering in aan te brengen. Dit zou moeten gebeuren op basis van het belangrijke uitgangspunt dat politieke partijen geen monopolie meer hebben op de voorbereiding van de politieke besluitvorming. Zonder de aanwezigheid van politieke partijen kan de lokale democratie echter niet goed functioneren en daarom moet worden uitgekeken naar manieren om de bevolking en de maatschappelijke organisaties sterker bij de gemeentepolitiek te betrekken
Indien politieke partijen en fracties daarbij het voortouw nemen en ook gemeenteraden als geheel hier initiatieven ontplooien, dan is die betrokkenheid niet alleen voor de burgers van betekenis, maar levert het ook een sterkere positie op voor de lokale (partij)politiek. In diverse gemeenten is met deze vormen van betrokkenheid geëxperimenteerd, maar nog niet op een erg gestructureerde manier.
Er zijn echter al wel goede aanknopingspunten. Referenda kunnen een aanknopingspunt bieden. De vorming van een politieke jaaragenda is ook een goed voorbeeld. Daarbij worden ieder jaar door de gemeenteraad twee of drie grote projecten geselecteerd, zoals bijvoorbeeld de aanleg van een nieuwe woonwijk. Burgers en organisaties worden bij de politieke besluitvorming betrokken; fracties en partijen nemen standpunten in op de daarvoor geëigende en aangewezen momenten; en het college bereidt voor en voert uit.
Hierdoor – en door andere methoden - wordt de gemeenteraad uit zijn politieke isolement gehaald. Politieke partijen, raadsfracties en gemeenteraden behouden een verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke politieke besluiten, maar de lokale samenleving is daar op allerlei manieren intensief bij betrokken, zodat aan de verwijdering tussen beide een einde kan worden gemaakt en de legitimatie van de gemeente als partijpolitieke arena een nieuwe invulling kan krijgen.
Wordt die route niet gevolgd dan komt die partijpolitieke arena in een steeds moeilijker vaarwater. In algemene zin kan worden geconstateerd dat burgers en maatschappelijke organisaties een grote belangstelling hebben om deel te nemen in vormen van maatschappelijke democratie. Bij onderwijs is er een grote betrokkenheid van ouders. De directe leef- en werkomgeving stimuleert participatie die – mits deze goed is georganiseerd - verder kan gaan dan zuivere belangenbehartiging. Het lokale bedrijfsleven heeft een hoge organisatiegraad. De politieke en de maatschappelijke democratie moeten beter op elkaar worden afgestemd. Dat is de enige manier om de institutionele en formele dualisering ook daadwerkelijk tot een succes te maken.
Zie ook: De staat van de dualisering (1)
Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen
De paradoxale situatie die hij daarmee schetst, is evident: de oorzaak van deze interne gerichtheid ligt in het dualisme zelf. Wat als oplossing is gepresenteerd, blijkt nu een deel van het probleem te zijn. De belofte van het dualisme wordt daarmee niet ingelost. Opmerkelijk is dat Elzinga met zijn oplossingsrichtingen het probleem negeert dat hij zelf schetst. Zijn suggestie om aandacht te vragen voor zaken als referenda of een politieke jaaragenda maakt niet helder hoe daarmee een mogelijke pacificatie in de Papierkrieg in zicht komt.
Als tijdgebrek inderdaad het probleem is waar raadsleden mee te kampen hebben, dan ligt het voor de hand om in die richting de oplossingen te zoeken: stop met de vraag naar meer en betere informatie, stop met het aanbieden van opgeleukte vergaderarrangementen als ‘politieke markten’ waarmee slechts een gering aantal burgers naar het stadhuis wordt gelokt en investeer vooral niet in jaaragenda’s, planningen en andere bureaucratische equivalenten waarop de ambtelijke organisatie het primaat heeft.
Schrap de helft van de vergadertijd en benut de tijd die daardoor vrijkomt om de relatie met de burger te herstellen! Maar waarschijnlijk is deze praktische benadering evenmin afdoende om de volksvertegenwoordigende rol meer inhoud te geven. De tijd is aangebroken voor een meer principiële reflectie op het dualisme. Het vergt wellicht wat moed, maar laten we onder ogen zien dat dualisering - om in termen van de bestuurskundige Paul Frissen te spreken - niet meer dan een institutionele fantasie is: een poging om politiek te revitaliseren in relaties van delen van de politieke institutie en door nieuwe vormen van betrokkenheid van burgers.
Een fantasie die feitelijk niet meer dan een dagdroom blijkt te zijn. Het moment is aangebroken om te ontwaken en naar de gemeentepolitiek te kijken vanuit een pluralistisch perspectief, dat erkent dat burgers via verschillende kanalen verbonden zijn met collectieve besluitvorming. Een perspectief dat erkent dat de rol van de gemeenteraad betrekkelijk bescheiden is.