De schijn van gedragscodes

Deze codes zijn ook nuttig en van betekenis, omdat ze in het onderlinge verkeer binnen een bedrijf of een publieke organisatie kunnen zorgen voor goede verhoudingen, een gedragsstandaard, en een betrouwbaar en degelijk beeld van de organisatie naar buiten. Gedragscodes kunnen echter ook problemen veroorzaken, met name in de politiek-bestuurlijke sfeer. Die problemen duiken met name op in de Nederlandse gemeenten nu de gedragcodes worden aangescherpt en daarmee effecten ontstaan die als onwenselijke moeten worden bestempeld.

In de Gemeentewet staat voorgeschreven dat iedere gemeente een gedragscode vaststelt voor de raadsleden, voor de wethouders en voor de burgemeester. Er is aan de gemeenten een model aangereikt en de daarin vervatte normen en regels zijn niet erg problematisch. Die problemen ontstaan in de regel indien naar aanleiding van incidenten in een gemeente de gedragscode wordt aangepast en aangescherpt om dergelijke problemen in de toekomst te voorkomen.

Er ontstaat dan in de regel een sterke neiging om roomser te zijn dan de paus. Er verschijnen regels en normen waarvan het zeer de vraag of deze wel in een gedragscode kunnen worden opgenomen. Nogal eens moet de conclusie zijn dat de betreffende regels onwettig of onwenselijk zijn.

De volgende twee voorbeelden kunnen worden genoemd. Indien rond raadsleden debat ontstaat over belangenverstrengeling bij subsidierelaties is de verleiding groot om het aan raadsleden onmogelijk te maken actief te zijn bij of deel te nemen aan de besturen van door de gemeente gesubsidieerde instellingen. Kan een dergelijke regel nu worden opgenomen in de gemeentelijke gedragcode? Dat is niet het geval. Het passief kiesrecht - het recht om gekozen te kunnen worden en als gekozene te kunnen functioneren - is omgeven door tal van grondwettelijke en wettelijke waarborgen. Hoofddoel is de (kandidaat) volksvertegenwoordiger een uniforme en degelijke positie te bieden.

Om die reden kunnen uitsluitingen en beperkingen van het passief kiesrecht alleen door grondwetgever en wetgever in het leven worden geroepen. Art. 129 Grondwet schept een bevoegdheid voor de wetgever om de onverenigbaarheden nader te regelen. Uit de formulering - 'de wet bepaalt' - vloeit voort dat de formele wetgever deze bevoegdheid niet mag overdragen aan een lagere regelgever, zoals de decentrale. Dat betekent dat aanvullende onverenigbaarheden niet in een gemeentelijke gedragscode kunnen worden opgenomen. Een tweede voorbeeld betreft de schijn van partijdigheid of vooringenomenheid. Vanwege nogal ongelukkige jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag ook door raadsleden de schijn van vooringenomenheid niet worden gewekt. Gedragscodes proberen hier in een zekere objectivering te voorzien.

Oppositiepartijen zien op basis daarvan tegenwoordig veel vooringenomen raadsleden. De lokale media lusten wel pap van deze vermeende belangenverstrengelingen en menig burgemeester zit met de handen in het haar als er weer een beschuldiging is geuit. Op deze onderdelen lopen de aangescherpte gedragscodes uit de rails en sorteren ze een geheel averechts effect. Daar komt nog bij dat de status van de gedragscodes weinig duidelijk is. Al bij het debat in de Eerste Kamer over de aanpassing van de Gemeentewet wist de regering nauwelijks raad met de vraag of het hier nu gaat om juridische of niet-juridische normen. De onjuiste redenering wordt wel aangehangen dat gedragscodes veel verder kunnen gaan dan gewone juridische regelingen juist omdat ze alleen maar een politiek-morele betekenis hebben.

Van juridische handhaving kan niet of nauwelijks sprake zijn en dat betekent dat menig raadslid aan de schandpaal wordt genageld, terwijl geen enkele juridische norm is overtreden. Er is dus uiterste voorzichtigheid geboden met de gemeentelijke gedragscodes. In de praktijk wordt die voorzichtigheid niet in acht genomen.

Prof. mr. Douwe Jan Elzinga Hoogleraar Staatsrecht, RU Groningen