‘Provincie lijdt aan onderofficieren-syndroom’

De provincie bevindt zich als bestuursorgaan in een lastige positie en dat wordt duidelijk geïllustreerd door reacties op de parlementaire enquête gaswinning. Hoogleraar bestuursrecht Herman Bröring pleit ervoor dat het middenbestuur opkomt voor de belangen van inwoners, ook wanneer zij formeel geen bevoegdheden heeft. De getrapte verkiezingen voor de Eerste Kamer vindt hij problematisch.

Acute problemen

In de reactie van de provincie Groningen op de parlementaire enquête over gaswinning was veel aandacht voor de energietransitie, Groningen als waterstofprovincie, infrastructurele werken en economische steunpakketten. Zoveel dat inwoners zich niet gehoord- en serieus genomen voelden wat betreft hun acute problemen. ‘De focus op allerlei economische onderwerpen viel compleet verkeerd’, zegt Bröring, die naast zijn werk voor Rijksuniversiteit Groningen lid is van de door het rijk aangestelde Commissie Verschillen over ongelijke behandeling bij gaswinningsschade. ‘Het gaat de inwoners om schadevergoeding en de versterking van huizen. Dát voelen ze in het dagelijks leven, niet die waterstofambities.’

Formeel buiten spel

Over die twee zaken heeft de provincie echter niks te zeggen, ze worden via regelingen van het rijk afgehandeld. ‘De provincie heeft enkel bevoegdheden als het gaat om de fysieke omgeving, economische ontwikkeling en het toekomstperspectief van de provincie. Die onderwerpen kwamen vervolgens naar voren in haar reactie, terwijl er voor de inwoners andere, voor hen veel urgentere zaken spelen. Daar zit nu precies de crux. Dat wanneer iets betrekking heeft op de inwoners van jouw provincie, je als bestuur formeel buiten spel kunt staan. Maar ook dan kun je wel degelijk voor je inwoners opkomen.’

Nog steeds opkomen

Groningen gaf inwoners volgens Bröring het gevoel dat ze voor het karretje werden gespannen. ‘Bewonersbelangen werden in het overleg met het rijk regelmatig ingebracht door de provincie, samen met compensatie in de vorm van algemene, provinciale middelen. Wanneer die compensatie binnen was, waren de bewoners niet meer nodig, en werden hun organisaties buiten spel gezet. Het provinciebestuur onderschrijft de bewonersbelangen ook onvoldoende in zijn reactie op de parlementaire enquête.’ Ondanks de ongemakkelijke positie voor het bestuursorgaan vindt de hoogleraar de vertrouwensbreuk niet nodig. ‘Je kunt als bestuurslaag nog steeds opkomen voor jouw inwoners, ook wanneer je formeel geen bevoegdheden hebt. De provincie heeft dat uiteindelijk ook scherper in de gaten gekregen. Het nieuw samengestelde College van Gedeputeerde Staten opent in dit verband nieuwe perspectieven.’

Onderofficieren-syndroom

De schade- en versterkingsproblematiek in Groningen was en is uitzonderlijk complex. Overheidsactoren van verschillende bestuurslagen en vooral van provincie en centrale overheid gingen uiterst behoedzaam met elkaar om. Daardoor was lange tijd sprake van een gebrek aan regie, aan rolduidelijkheid en aan adequaat handelen. De positie van de provincie is wel vaker lastig. ‘In het stikstofdossier bijvoorbeeld, of bij grootschalige ontwikkelingen in het kader van de energietransitie. De provincie lijkt als middenbestuur te lijden aan wat wel het ‘onderofficieren-syndroom’ wordt genoemd. Ze neemt een positie in tussen Rijk en gemeenten, waardoor ze van twee kanten onder druk kan komen te staan.’

Gemeenten staan dichterbij

‘Daarbij helpt het niet dat de provincie veel minder bevoegdheden heeft dan rijk en gemeenten. Zo hebben burgers veel meer met hun gemeente te maken dan met hun provincie. Gemeenten staan dichter bij hun inwoners en zijn er een stuk beter in om hun belangen te verdedigen. Er zijn veel voorbeelden te noemen waarbij een gemeente naast haar inwoners gaat staan om tegen het rijk of de provincie te ageren. Op provinciaal niveau zie je dat vrijwel nooit. Dat is een obstakel voor het draagvlak en de legitimering van de bestuurslaag.’

Getrapt verkiezingsstelsel

Om provincies een betere kans te geven zich te profileren pleit Bröring voor een heroverweging van het getrapte verkiezingsstelsel. ‘Dat is natuurlijk al eerder ingebracht, maar ik wil het toch onder de aandacht brengen. Statenverkiezingen zijn in de huidige vorm weinig meer dan het kiezen van een kiescollege: de verkiezing van een kleine groep kiezers, namelijk Provinciale Staten, die op hun beurt de leden van een ander college kiezen, namelijk de Eerste Kamer. Dat is niet alleen slecht voor het imago van de provincie, maar ook slecht voor de provinciale democratie.’

Erkenning

‘Provinciale verkiezingen moeten over provinciale onderwerpen gaan die de provinciale kiezers aanspreken, niet over de landelijke politiek. Landelijk stemmen bij de Statenverkiezingen is een erkenning van de geringe positie en status van de provincie, maar doet geen recht aan de provinciale democratie en al die mensen, bestuurders en Statenleden en hun medewerkers, die zich voor het provinciale bestuur inzetten.’ Loskoppeling van de senaat zou volgens Bröring de identiteit van de ‘onderofficier van de bestuurslagen’ kunnen verbeteren.