De lessen van Brunssum

Rol burgemeester hoog op landelijke agenda

‘Aan burgers kan ik niet uitleggen dat ik niets in handen heb’, verzucht de scheidende burgemeester van Brunssum, Luc Winants. Hij staat nog steeds volledig achter zijn besluit van 4 december om op te stappen omdat hij niet langer kan instaan voor de bestuurlijke integriteit van het gemeentebestuur, maar het doet hem wel pijn. En het voelt dubbel. ‘Ik zet een stap terug, maar de trein rijdt gewoon door, inclusief deze wethouder met zijn bijpassende gedrag waarbij ik iedere keer denk: dit kán toch niet wat hier gebeurt.’

Hij doelt op Jo Palmen, de wethouder die op 10 oktober met een nipte meerderheid door de raad als wethouder werd benoemd. Voordat de uitkomst van het voor Palmen vernietigende integriteitsonderzoek bekend was en net op een dag dat Winants, voor het eerst in de vijf jaar dat hij burgemeester in Brunssum is, met griep op bed lag. En waar op de raadsagenda alleen hamerstukken stonden. ‘Op straat wil iedereen me de hand drukken en vragen me waarom ik niets heb gedaan en waarom ik niet kan ingrijpen. Mensen hebben toch nog altijd het beeld dat die burgemeester een positie heeft, dat hij wat te vertellen heeft. Dat is ook wel zo, maar als het op ingrijpen aankomt, dan heb je dus eigenlijk niets. Dat voelt heel slecht.’

Met zijn vertrek wil Winants een landelijke discussie op gang brengen over de positie van een burgemeester in soortgelijke bestuurlijke vraagstukken. Ook is zijn vertrek ‘nadrukkelijk bedoeld als een oproep aan de minister om met oplossingen te komen’, zo schreef hij in een verklaring waarin hij zijn vertrek aankondigde. Zelf vindt Winants dat burgemeesters extra instrumenten moeten krijgen om de taak als hoeder van de bestuurlijke integriteit – hen sinds februari vorig jaar toebedeeld – beter te kunnen waarmaken. ‘Een burgemeester moet samen met de commissaris van de koning (cdk) een benoeming kunnen blokkeren als uit een integriteitstoets blijkt dat een kandidaat-wethouder een hoog risicoprofiel heeft.’

Tandenloos
Ook het Nederlands Genootschap van Burgemeesters vindt dat bij uitzonderlijke gevallen ‘het instrumentenpakketje van de burgemeesters’ moet worden uitgebreid, stelt voorzitter Liesbeth Spies. ‘In 999 van de 1.000 gevallen hebben burgemeesters voldoende bevoegdheden. Maar Brunssum laat zien dat je als burgemeester geen tanden hebt om door te bijten als je alles uit de kast hebt gehaald maar uiteindelijk niemand met jou de goede kant op wil bewegen. De casus Brunssum maakt pijnlijk duidelijk dat ultimo de burgemeester met lege handen staat en dat is een ongewenste situatie’, aldus Spies.

Burgemeesters moeten wethouders kunnen voordragen voor ontslag als deze een integriteitsrisico vormen, oppert Spies namens het Genootschap. Voor zo’n voordracht moet een gegronde reden zijn, deugdelijk gemotiveerd. Een derde persoon, bijvoorbeeld de cdk of de minister van Binnenlandse Zaken (BZK), moet toetsen of die voordracht op voldoende gronden berust. Eenzelfde middel zouden burgemeesters moeten kunnen inzetten om raadsleden met een hoog integriteitsrisico uit de raad te weren. ‘De burgemeester moet dan een serieus en te bewijzen situatie hebben dat iemand het raadswerk niet integer kan doen’, aldus Spies.

Ook bij een dergelijke voordracht moet een derde, zoals een cdk of de minister van BZK, toetsen of deze op voldoende gronden berust. Hoewel Spies erkent dat er sprake is van urgentie – ook gezien de raadsverkiezingen van maart – vindt ze het belangrijk dat er goed en afgewogen over moet worden nagedacht. ‘Het is een heel vergaande keuze die je maakt. Als de inzet van die voordracht voor ontslag wetgeving vraagt, ben je er ook wel enige tijd mee bezig. Maar het is wel het afmaken van een wettelijk belegde verantwoordelijkheid die nu nog zonder tanden is.’

Ook gouverneur Theo Bovens (Limburg) en Johan Remkes (Noord-Holland) vinden dat er iets moet gebeuren, maar willen zich op dit moment niet uitspreken over de richting waarin die oplossing moet worden gevonden. Het voorstel van het Genootschap van Burgemeesters zou in de te onderzoeken mogelijkheden kunnen worden meegenomen, stellen zij. ‘Dat is een mogelijke richting, maar er zijn meerdere mogelijkheden’, stelt Remkes, die er nog niet nader op wil ingaan. ‘Ik vind dat je hier echt goed over moet nadenken, ook tegen de achtergrond van de gemeentelijke autonomie. Die is voor mij het vertrekpunt. Ik zou het echter onacceptabel vinden als het openbaar bestuur in dit soort situaties niet kan handelen.’

‘Het ministerie heeft gezegd de mogelijkheden te gaan verkennen. In het gesprek tussen de minister en de cdk (van vorige week donderdag, red) zijn enige ideeën gewisseld. De suggestie van het Genootschap zou ook bij die te verkennen mogelijkheden kunnen horen’, laat woordvoerder Cècely Loontjens namens Bovens weten.

Onwenselijk
‘Volkomen ondenkbaar en onwenselijk’ is het om burgemeesters en cdk’s extra instrumenten te geven om niet-integere wethouders naar huis te sturen of te voorkomen dat ze worden benoemd, stelt Douwe Jan Elzinga, hoogleraar constitutioneel organisatierecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. ‘De benoeming van een wethouder is een exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad.’ En veel te vroeg. Burgemeesters zijn pas sinds februari vorig jaar verantwoordelijk voor de bevordering van de bestuurlijke integriteit van de gemeente. ‘Hier moet je eerst een tijdje mee experimenteren. Het is te vroeg om nu meteen te zeggen dat die burgemeester daarop moet kunnen ingrijpen. Bovendien is het heel vergaand als de burgemeester gaat interveniëren in de partijpolitieke autonomie om wethouders te benoemen.’

Elzinga roept in herinnering dat bij het besluit om burgemeesters verantwoordelijk te maken voor de bevordering van de bestuurlijke integriteit de vraag is gesteld of ze ook extra bevoegdheden zouden moeten krijgen, bijvoorbeeld door een niet-integer raadslid naar huis te kunnen sturen. ‘Toen is uitdrukkelijk gezegd: nee. Het is een heel belangrijk principe dat raadsleden zelf over hun zetels beschikken. Politieke partijen, fracties en burgemeesters kunnen daar niet over beschikken. Dat geldt eigenlijk ook voor wethouders.

Die burgemeester heeft wel een taak; hij moet waken, waarschuwen, gesprekken voeren en tegen mensen zeggen dat ze het beter anders kunnen doen. Maar de wetgever heeft heel nadrukkelijk gezegd dat zij die burgemeester geen handhavingsinstrumenten geeft omdat dat te vergaand is. Dan maak je inbreuk op de bevoegdheid van de gemeenteraad.’

De handen gaan wel op elkaar voor een herziening van integriteitsonderzoeken. Hoogleraar Elzinga noemt het een groot probleem dat de regels omtrent bestuurlijke integriteit onduidelijk en vaag zijn. ‘De regels in het strafrecht en de Gemeentewet zijn vrij helder, maar we zijn sinds de dualisering met gedragscodes begonnen. Dat zijn geen juridische documenten, maar sociale afspraken die je onderling maakt over wat je wel en niet aanvaardbaar vindt. Die zijn in gemeenten nogal verschillend. De meeste wethouders, raadsleden en burgemeesters sneuvelen over die gedragscode, niet over regels van het wetboek van strafrecht of de Gemeentewet’, aldus Elzinga.

Daarnaast lopen volgens hem de beoordelingen uiteen van bureaus die integriteitsonderzoeken voor gemeenten uitvoeren, waarbij er strenge en minder strenge beoordelaars zitten. ‘Er zit een zekere willekeur in integriteitsonderzoek.’ Hij pleit voor de komst van een landelijk integriteitsbureau, door de minister van BZK gecertificeerd, dat integriteitsonderzoeken voor kandidaat-wethouders uitvoert. De gemeenteraad moet op basis van die rapportage een besluit nemen over de benoeming van een kandidaat. Als de raad alsnog een rapportage van dat landelijk bureau – waaruit een duidelijk integriteitsrisico van een kandidaat-wethouder naar voren komt – naast zich neerlegt, zou als veiligheidsklep de minister van Binnenlandse Zaken de benoeming van de wethouder kunnen vernietigen.

Gerenommeerd bedrijf
In Brunssum schakelde de burgemeester het bureau Governance & Integrity in. Winants: ‘Die doen dergelijke onderzoeken in 150 gemeenten. Het is een gerenommeerd bedrijf. Toch wordt die toets nu ineens ter discussie gesteld.’ Palmen wil, en krijgt, een nieuw onderzoek. Een raadsmeerderheid van Brunssum heeft daar, tot groot ongenoegen van de oppositie, vorige week via een motie mee ingestemd. Winants vindt dat er eenduidige afspraken moeten komen over wat een integriteitstoets omvat, wat een hoog en laag risicoprofiel inhoudt en welke gevolgen een bepaald risicoprofiel voor een wethoudersbenoeming moet hebben.

Minister Ollongren wil de komende tijd bekijken of er landelijke richtlijnen moeten komen voor integriteitstoetsen voor lokale bestuurders. Daarnaast wordt bekeken of er bij bestuurlijke crises extra instrumenten voor burgemeesters of Commissarissen van de Koning moeten komen. Dat heeft zij vorige week laten weten na een gesprek met Winants, de gouverneur Theo Bovens en de per januari aangestelde waarnemend burgemeester van Brunssum Gerd Leers.

Ondertussen gebeurt er in Brunssum nog even niets. De minister wil – haar eerste stoere woorden ten spijt – nog niet ingrijpen in Brunssum. Nadat Winants zijn vertrek bekend maakte, stelde Ollongren dat wethouder Palmen moest opstappen en als hij dat niet uit eigen beweging zou doen, zij mogelijk zelf zou ingrijpen. Na het gesprek met Winants, Bovens en Leers stelde ze stap voor stap te werk te willen gaan. Eerst moet ‘bestuurlijk zwaargewicht’ Leers een analyse maken van de ontstane situatie. Op basis daarvan kunnen vervolgstappen worden genomen. Er is geen tijdpad afgesproken. De minister benadrukte vorige week wel nogmaals het onwenselijk te vinden dat Palmen nog steeds als wethouder actief is.

Elzinga had ook niet verwacht dat Ollongren de benoeming van Palmen zou vernietigen. ‘Dat is een ingreep die we niet kennen in Nederland.’ Als Ollongren dat toch gaat doen, verwacht Elzinga dat de gemeenteraad van Brunssum daartegen in beroep zal gaan bij de Raad van State. Hij acht de kans groot dat de afdeling bestuursrechtspraak de beslissing van de minister zal vernietigen. ‘Dat zou een enorme afgang voor de minister zijn.’