De grote gelijkmaker

De invloed van 100 jaar VNG op Nederland? Mark van Twist, samen met Martijn van der Steen auteur van het jubileumboek voor de VNG, moet er voor zijn doen lang over nadenken. Een historische duiding van de rol van de VNG stond ook niet centraal bij het vervaardigen van het boek dat tijdens het jubileumcongres op 5 juni aan koningin Beatrix wordt aangeboden.

‘Het is geen beschouwing over de VNG maar over de ontwikkeling van het lokaal bestuur in brede zin. Bovendien is het een boek dat nu eens niet de nadruk legt op wat er wordt gezegd over de gemeente, maar over wat daar te zien valt. De nadruk ligt op wat er af te leiden valt van beeldmateriaal’, legt de hoogleraar bestuurskunde uit. ‘We kijken door de ogen van tijdgenoten, met de blik van de fotograaf naar de concrete verschijningsvormen van het openbaar bestuur. Noem het een soort visuele antropologie, maar dan toegepast op het bestuur.’

Ook de rol van de VNG komt aan bod, hoewel die niet nadrukkelijk centraal staat. Als organisatie functioneert de VNG volgens Van Twist in het openbaar bestuur vanuit ‘een zichtbare onzichtbaarheid.’ Af en toe is er een uitzondering, zoals toen de vereniging een protesttent op het Malieveld plaatste en de confrontatie aanging met de regering, maar in principe is haar plek er bewust een op de achtergrond.

Als hij dan toch iets moet aanwijzen waarmee de VNG onmiskenbaar zijn stempel op Nederland drukt, is het de modelverordening. Pardon, de modelverordening? ‘Ja, je bent er je misschien niet bewust van, maar kijk maar eens om je heen en je ziet het in de openbare ruimte. Overal.’

Seksshops

De gevolgen van de modellen voor de bouwverordening, de legesverordening en de APV zijn volgens hem direct zichtbaar in de publieke ruimte. Bijvoorbeeld in de gebouwde omgeving, via de grootte van de ramen, de hoogteligging van een voordeurdrempel en de hoogte van gebouwen. Of in het tegengaan van overlast van bijvoorbeeld wildplassen of illegaal fietsen stallen. In het boek illustreren de auteurs dat met de manier waarop gemeenten beleidsmatig reageerden op het plotseling uit de grond schieten van de seksshops in de jaren tachtig. ‘Wat moesten gemeenten ermee. Wat was een gepaste beleidsreactie. De VNG deed in de zogeheten Pornocom uitgebreid veldonderzoek en kwam met een tekst voor de model-APV. Zo ging het met meer onderwerpen.’

De modelverordening is volgens Van Twist één van de meest herkenbare producten van de VNG. Er werd al vroeg een begin mee gemaakt. Zo werd in 1926 bijvoorbeeld een model erfpachtvoorwaarden ontwikkeld, in overleg met de hypotheekbanken. Dergelijke verordeningen konden gemeenten direct omzetten in eigen lokale wetgeving. Ze hebben op die manier bijgedragen aan de harmonisatie van het lokaal bestuur.

‘Langs de weg van vrijwillige afstemming’, benadrukt Van Twist. ‘Het is geen door het Rijk afgedwongen eenvormigheid, maar één die groeit door het gemeenschappelijk gebruik van dezelfde voorbeeldteksten. Het is geen opgelegde structuur, maar gelijkvormigheid die vanuit de praktijk ontstaat.’

Modelverordeningen komen sinds jaar en dag van onderop tot stand, in samenwerking met de leden. Niet zelden ging aan het ontwerp ervan een adviescommissie vooraf. In het boek wordt uiteengezet hoe bijvoorbeeld aan de eerste druk van de modelbouwverordening uit 1965 sinds de herziening van de woningwet van 1962 werd gewerkt. Daarvoor waren er al vanaf 1955 commissies en studiegroepen met dit onderwerp aan de slag, ook om invloed te houden in het wetgevingstraject.

Het belang ervan moet volgens Van Twist niet worden onderschat, omdat het aan de basis ligt van de modernisering en sterke verhoging van de minimale standaard voor woningbouw in Nederland. Vaak ook waren modelverordeningen, die verschenen in de Groene en Blauwe reeks, regelrechte succesnummers. Vooral de losbladige uitgaven behoren tot de bestsellers van de toen nog bestaande VNG-uitgeverij.

Van de modelbouwverordening werden er in de eerste tien jaar zo’n 25.000 verkocht. ‘Dat aantal laat zien dat het bereik van de reeks veel breder was dan gemeenten alleen. Ook architecten, planologische en bouwkundige adviesbureaus, aannemer en producenten van bouwmaterialen namen er kennis van en verwekten de inzichten en richtlijnen in hun aanbod. Zo was de doorwerking van de modellen maximaal’, aldus de auteurs in hun boek.

De gemeente is een eerste vindplaats van nieuwe opkomende onderwerpen,ver voordat ze de nationale agenda’s halen. De VNG is zodoende een plaats geworden voor beleidsinnovatie. En veel van die innovaties verspreiden zich weer over het land via modelverordeningen.

Subtiele sturing

Zo heeft een dienst van de VNG die bedoeld was om aan individuele omstandigheden tegemoet te komen er volgens Van Twist toe geleid dat er een zekere ‘typisch Nederlandse’ gelijkvormigheid is ontstaan in domeinen waar gemeenten ruimte voor eigen interpretatie en variëteit hebben. ‘Dat klinkt als een papieren werkelijkheid, overal is het immers anders, maar de gevolgen zijn buiten waarneembaar. Op de markt bijvoorbeeld. Maar ook letterlijk om ons heen. En overal in Nederland. Via de modelverordeningen krijgen gemeenten eenzelfde gezicht en geldt overal een bepaald niveau van kwaliteit in lokaal beleid en regelgeving’, zegt hij.

Het gaat volgens de professor om hele subtiele sturing. ‘De VNG geeft mede vorm aan die sturing. Zo’n modelverordening is een voorstel, een idee. Je kan er vanaf wijken. Het is in die zin niet dwingend. Je hoeft het niet te volgen. En toch gebeurt het veelvuldig, als product van overleg in het lokaal bestuur. Ik zie het als centralisatie van onderop. Het is gemakkelijker en het slim jatten bespaart alle gemeenten uiteindelijk kosten. Door het in VNG-verband te doen, wordt voorkomen dat elke gemeente zelf opnieuw het wiel moet uitvinden. Je benut bovendien goede ervaringen van anderen.

Vooral voor kleinere gemeenten is het een uitkomst, maar ook de grote maken er gebruik van. Goed, wat je krijgt is unificatie van onderop. Staatsrechtelijk gezien bestaat het niet, maar het is een onmiskenbaar gevolg van de VNG.’ Zonder risico is het allemaal niet. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) wees daar in haar rapport Verschil moet er zijn (2006) al fijntjes op. De raad hekelde in dat advies gemeenten die ‘uit gemakzucht of tekortschietende bestuurskracht’ zich beperken ‘tot het klakkeloos overnemen van de modelverordening van de VNG. Die handelwijze doet volgens de Rob namelijk afbreuk aan de met decentralisatie beoogde differentiatie. En vier jaar geleden waarschuwde premier Balkenende gemeenten op een VNG-congres in Den Bosch ook al voor de modelverordening als witkwast.

Dat mag allemaal zo zijn, toch hebben de modelverordeningen volgens Mark van Twist belangrijke voordelen. ‘Ik bedoel, het is nog niet eens zo heel lang geleden dat niet elke gemeente in Nederland een dezelfde tijd had. Dat dus in Zutphen de klok anders stond dan in Eindhoven. Ik hoef niet uit te leggen hoe reuze gemakkelijk het is dat de klokken nu overal gelijk staan. Harmonisatie van onderop geeft verlies aan variëteit, maar is soms best handig.’