De democratische noodknop doet het

Onderzoek naar werking lokale referenda

Dat was nog eens een referendum: het in 1906 georganiseerde lokale referendum in Hillegom. Het geldt als het eerste referendum ooit in Nederland gehouden. De bevolking werd destijds geraadpleegd over de vraag of de jaarlijkse kermis plaats moest maken voor een breder ingestoken volksfeest. De commotie in de gemeente leidde er uiteindelijk toe dat het gemeentebestuur besloot om beide feesten maar te subsidiëren. Of deze bereidwilligheid van het gemeentebestuur een rol heeft gespeeld bij de verdere ontwikkeling van het referendum in de Nederlandse lokale democratie, is moeilijk te zeggen.

Volgens Koen van der Krieken, die binnenkort aan Tilburg University op dit onderwerp promoveert, is er in ieder geval genoeg reden om het referendum als instrument in de lokale politiek als succesvol te beschouwen. Sinds de eerste tussentijdse volksraadpleging in Hillegom, hebben nog eens 214 gemeentelijke referenda plaatsgevonden. Van der Krieken: ‘Alleen al uit dat forse aantal blijkt dat het referendum goed naast het vertegenwoordigende lokale politieke bestel kan bestaan.’

Sinds 1906 is overigens geen sprake van een eenduidige en lineaire ontwikkeling van het referendum geweest. De populariteit van lokale referenda kent juist een grillig verloop, hoewel het de laatste decennia meer voet aan de grond lijkt te krijgen. Van der Krieken: ‘Gemeenten zijn sinds het begin van de twintigste eeuw gaan experimenteren met directe volksraad pleging. Als je terugkijkt dan zijn duidelijk golfbewegingen te zien. Maar op lokaal niveau is het animo voor referenda vanaf de jaren negentig zeker toegenomen.’

Het gaat dan eigenlijk alleen om gemeentelijke referenda, want hoewel de mogelijkheden in de meeste provincies en waterschappen wel bestaan, moet in die bestuurslagen het eerste referendum nog worden gehouden. En op nationaal niveau is het raadgevende referendum uit beeld na de verhitte debatten naar aanleiding van de volksraadplegingen over de Europese grondwet, het Associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 in respectievelijk 2005, 2016 en 2018.

Herindelingen
Na de Tweede Wereldoorlog kende het instrument referendum op lokaal niveau een opleving in de jaren zeventig. De tijdgeest zal daarbij ongetwijfeld een rol gespeeld hebben, maar belangrijker nog was het grote aantal voorgenomen gemeentelijke herindelingen in het land. Uit de inventarisatie van Van der Krieken blijkt dan ook dat over de vraag of en zo ja met welke gemeente( n) een nieuwe bestuurlijke toekomst tegemoet moet worden gegaan, de meeste lokale referenda zijn gehouden. In de jaren tachtig vinden er minder plaats, waarna vanaf begin jaren negentig tot nu duidelijk sprake is van een gestage groei.

Volgens de onderzoeker heeft de hernieuwde populariteit ervan in steden als Haarlem, Amsterdam en Leiden niet alleen te maken met het principiële uitgangspunt om burgers meer te betrekken bij de besluitvorming, de dalende opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen speelt ook onmiskenbaar een rol. Het referendum wordt, kortom, als mogelijkheid gezien om de politieke betrokkenheid van inwoners van een gemeente een nieuwe impuls te geven. En daarbij vindt ook een andere verschuiving plaats, aldus Van der Krieken: ‘Waar het referendum aanvankelijk vooral een instrument is van het bestuur om een heikele kwestie voor te leggen, komt vanaf de jaren negentig iets meer de nadruk te liggen op de mogelijkheid voor burgers om voorgenomen of genomen besluiten via een referendum ter discussie te stellen.’ Een democratische noodknop dus.

Hoewel van de 215 gemeentelijke referenda er slechts 33 op initiatief van burgers zijn gehouden, komt in de laatste decennia het initiatief meer bij inwoners te liggen en krijgt het daarmee meer een corrigerend dan een adviserend karakter. Bovendien verandert het soort onderwerpen enigszins. Meer ruimtelijke onderwerpen komen in beeld, zoals de vraag of de hoofdstad moet uitbreiden door eilanden aan te leggen in het IJmeer, iets waar natuurbeschermers fel tegen zijn gekant.

Proportionaliteit
Gaan gemeenten eigenlijk wel over de onderwerpen die centraal staan bij gemeentelijke referenda? Het zijn juist gemeentelijke herindelingen waar niet gemeenten maar het parlement het laatste woord heeft, beaamt Van der Krieken. ‘Maar,’ zegt hij, ‘sinds de eeuwwisseling speelt lokaal draagvlak bij besluitvorming over herindelingen een belangrijke rol. Toen bepaalde het kabinet dat het draagvlak ‘van onderop’ moest komen, van de betrokken gemeenten zelf.’ Dan is het referendum zinvoller: de gemeenteraad kan met de uitslag van het referendum een duidelijk signaal afgeven. Tegelijkertijd voldoet een gemeentelijke herindeling wel goed aan de het criterium ‘algemeen belang’ dat volgens Van der Krieken bij een succesvol referendum in het geding is.

‘Als het een te specifiek onderwerp is, gericht op een klein deel binnen een gemeente, dan leeft dat doorgaans bij te weinig mensen.’ Van der Krieken noemt een voorbeeld van een referendum over de locatie van een asielzoekerscentrum in Gorinchem in 1999: ‘De mensen die in de directe omgeving woonden, kwamen massaal opdagen en stemden massaal tegen, terwijl inwoners van de gemeente die net iets verder woonden in kleinere getale vóór stemden. Die laatste groep voelde de noodzaak minder sterk maar was wellicht toch vooral vóór om uit te sluiten dat het azc bij henzelf in de achtertuin zou komen.’

Ook blijken referenda over nauwelijks van elkaar verschillende burgemeesterskandidaten geen doorslaand succes. Het dieptepunt is dat slechts 9 procent van de Utrechtse bevolking kwam opdagen om een keuze te maken uit de PvdA’ers Aleid Wolfsen of Ralph Pans. Dergelijke opkomstcijfers drukken de gemiddelde opkomst van lokale referenda. Met 39,7 procent komt die veel lager uit dan bij Tweede Kamerverkiezingen.

Mythes
Volgens Van der Krieken horen flaters onder de lokale referenda bij het experimenteren met directe volksraadpleging. Maar dat betekent niet dat het instrument daarmee niet zinvol is. ‘Het is een manier om de bevolking over een belangrijk onderwerp te raadplegen en een instrument van de bevolking om een besluit ter discussie te stellen.’

Bovendien wordt in veruit de meeste gevallen, bijna 70 procent zelfs, naar de stem van het volk geluisterd. Daarmee is weliswaar het idee ontkracht ‘dat de politiek uiteindelijk toch doet wat ze wil’, maar kan wel de vraag worden gesteld in hoeverre gemeenteraadsleden zich na een referendum vrij voelen om een tegendraads geluid te laten horen. Toch zijn er gemeenten die daar een oplossing voor hebben gevonden en een volksraadpleging niet in een welles- nietes- spelletje laten vervallen. ‘Het is een veel gehoorde klacht dat het alleen maar om voor of tegen gaat, terwijl er inmiddels al veel voorbeelden zijn van referenda waar meerdere keuzes voorliggen. Dat biedt de mogelijkheid voor een veel positievere, constructieve stem’, zegt hij. Een ander punt is de kwestie van de geldigheidsdrempel, het minimale aantal stemmen dat moet worden uitgebracht om de uitslag van een referendum geldig te verklaren.

Zo wonnen de nee-stemmers in het eerder genoemde referendum over de aanleg van IJburg, maar kwam de wijk er toch omdat te weinig mensen hun mening in de stembus stopten. Het kan zelfs een tactiek zijn van ja-stemmers om hun stem niet uit te brengen. Door thuis te blijven, neemt de kans toe dat de uitslag ongeldig is. Van der Krieken ziet de laatste jaren overigens steeds meer gemeenten afzien van een drempel of kiezen voor een drempel die is gekoppeld aan het aantal mensen dat voor- of tegenstemt, de zogenaamde uitkomstdrempel. Belangrijker echter is dat referenda juridisch altijd adviserend zijn, volks vertegenwoordigers houden in onze democratie te allen tijde het primaat.

Koudwatervrees
Wordt voldoende gebruik gemaakt van de mogelijkheden van lokale referenda? Volgens Van der Krieken is dat niet het geval. ‘Gemeenteraadsleden en bestuurders weten heel goed wat de speelruimte is, maar dat geldt veelal niet voor inwoners van een gemeente. Het is veelzeggend dat achter de meeste van de 33 lokale referenda die door burgers zijn aangevraagd toch vaak invloed van een politieke partij zat.’ Volgens Van der Krieken, zelf gemeenteraadslid voor D66 in Tilburg, zou het helpen als burgers beter worden geïnformeerd over de mogelijkheden om een referendum aan te vragen. ‘In Tilburg gebeurt dat nu ook. Er wordt veel beter gecommuniceerd over de eisen waaraan burgers moeten voldoen en welke beleidsterreinen in aanmerking komen voor een referendum. Bovendien is er geen geldigheidsdrempel.’

Het zou wat hem betreft goed zijn als gemeenten meer één lijn zouden trekken en dezelfde uitgangspunten zouden gebruiken om referenda uit te schrijven. ‘De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft al enige tijd een modelreferendumverordening. Daarvan komt binnenkort een aangepaste versie waarin het afzien van een drempel én het toepassen van meerdere opties bij referenda belangrijke onderdelen zijn. Dat kan behulpzaam zijn, hoewel het ook belangrijk blijft dat iedere gemeente een zekere mate van vrijheid houdt om condities te stellen voor referenda. Iedere gemeente is immers anders en vraagstukken die aan referenda worden onderworpen verschillen van elkaar.’

Escape
Hoewel in principe ieder beleidsterrein onderwerp van een referendum kan zijn, sluiten de meeste gemeenten eensgezind al onderwerpen uit als de vaststelling van de gemeentelijke begroting en individuele kwesties, zoals benoemingen van ambtenaren. In dat rijtje vindt Van der Krieken de uitzondering ‘dringende redenen’ altijd een lastige. ‘Dat lijkt vooral een escape voor bestuurders, terwijl het vanwege het raadgevende karakter van referenda eigenlijk niet nodig is. Het tekent de koudwatervrees die er blijft bestaan.

Tegelijkertijd is een referendum nooit een doel op zich noch een wondermiddel, want het is niet mogelijk iedereen tevreden te stellen. Maar het beste is als het gemeentebestuur voorafgaand aan besluitvorming haar oor te luister legt bij de bevolking en het besluit hierop aanpast. Dan is er geen referendum op initiatief van inwoners nodig. Uiteindelijk is het beste referendum dan ook het referendum dat niet gehouden wordt.’ Behalve dan dat eerste referendum in Hillegom in 1906. Dat leverde een gesubsidieerde kermis én een volksfeest op. Wie kan daar nu tegen zijn?