‘Open formeren het halve werk’

De collegevorming is gestart. De lokale partijen en D66, de grote winnaars van de gemeenteraadsverkiezingen, staan voor de opgave de winst in een versplinterd politiek landschap te verzilveren. Verliezers en solisten buitensluiten is een recept voor frustraties, gedoe, valpartijen en coalitiecrises.

Vlaardingen was in 2010 al het ultieme voorbeeld van een versplinterd politiek landschap. De 35 raadszetels werden verdeeld over 11 fracties, net als nu op 19 maart. De twee grootste partijen, PvdA en VV2000/Leefbaar, haalden 6 zetels. Voor een formatie van een werkbare meerderheid waren toen minstens 4 partijen, en nu 5 partijen, nodig. Nu is de SP met 5 de grootste en is de uitkomst ongewis. Toen was er de frustratie bij de PvdA, die haar machtspositie kwijtraakte, en de winst van nieuwkomer VV2000/Leefbaar die een college vormde van 7 fracties. Nauwelijks een jaar na de verkiezingen spatte dat college uiteen.

De Vlaardingse coalitie was niet de enige die in een versplinterd politiek landschap in de afgelopen raads- en collegeperiode uiteenspatte. Bijna de helft van de colleges die na de verkiezingen hun basis moesten verbreden met een of meer partijen of wethouders werd geconfronteerd met een coalitiebreuk of een wethouders­crisis. Verhoudingsgewijs bleken verbrede colleges vatbaarder voor coalitiecrises en valpartijen van wethouders dan andere colleges, zo blijkt uit het onderzoek van DeCollegetafel, kennisplatform voor het openbaar bestuur (zie de graphics).

Waarop ging het in Vlaardingen mis? ‘De verschillende stijlen van lokale partijen en meer traditionele partijen klikten niet’, blikt Hans Versluijs, wethouder en lijsttrekker van de PvdA toen en nu, terug. De coalitiebreuk hakte erin. Twaalf maanden na de formatie vlogen de verwijten over de tafel. Regentesk gedrag. Bestuurlijk incapabel. De winnaar van de verkiezingen, VV2000-leider Leo ten Have, die het college had geformeerd, had de stekker er zelf uitgetrokken. En de versplintering was zo mogelijk nog groter.

Het werd zoeken naar een Baron van Munchhausen en dat werd Piet Boekhoud, Rotterdams CDA-politicus, en informateur in 2006 in Rotterdam toen Leefbaar en PvdA daar tegenover elkaar stonden. ‘Als de PvdA zoals toen in Vlaardingen dik verliest en een lokale partij wint, is er iemand nodig die de partijen een spiegel voorhoudt. Ik heb alle partijen aan tafel uitgenodigd en hen aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor Vlaardingen. Wat zijn de doelen waar jullie allemaal achter staan? Wat zijn belangrijke punten en wat is je missie voor de stad? En dat allemaal met een beetje empowerment. Het gaat er niet om dat je precies opschrijft wat iedereen wil. Het gaat erom of men er voor wil gaan staan en vervolgens koers wil houden.’

Rekensommetje
Even een snel rekensommetje maken en partijen op een getalsmatige meerderheid uitnodigen, is te kort door de bocht. ‘Je begint eerst met iedereen te vragen om mee te doen. Als een partij niet aan tafel wil, houdt het op. Maar je moet er de tijd voor nemen. In Rotterdam wilde Marco Pastors (de lijsttrekker in 2006 van Leefbaar – HB) niet, maar je moet dan toch voorkomen dat je later het verwijt krijgt dat je er niet genoeg tijd aan hebt besteed.’

De informatie van Boekhoud in Vlaardingen leidde tot een college van zes fracties (PvdA, GroenLinks, CDA, SP, D66 en ChristenUnie/SGP) die zich verzekerd wisten van een kritische oppositie van de lokale partijen onder aanvoering van VV2000/Leefbaar.

Eenvoudig is het niet geweest, erkent Hans Versluijs. ‘We hadden zes collegeleden en zes fractievoorzitters. Het heeft veel hoofdbrekens gekost. Voor fracties was het nog ingewikkelder dan voor collegeleden. Fracties willen zich profileren.’

Een gouden vondst, zo is achteraf gebleken, was het voorstel van Boekhoud om na zo’n negen maanden nog eens met elkaar een dagje op de hei bij elkaar te zitten. Versluijs: ‘Die sessie heeft gewerkt. Toen zijn de puntjes op de i gezet. We konden ons niet nog een valpartij veroorloven. Iedereen besefte dat. En dat maakte dat iedereen zijn eigen dingen inslikte.’

Boekhoud: ‘Het was wiebelig of het zou lukken. Daarom was zo’n moment na negen maanden belangrijk. Daar kon of iedereen bepalen of het college goed op streek was en wat er voor nodig was om het overeind te houden.’

Bestuurlijk gedonder
Een onverwachte successtory is in de afgelopen raadsperiode Leiden geworden. Voor het eerst sinds 1978 haalde een college van burgemeester en wethouders zonder kleerscheuren de eindstreep. Leiden, dat was toch de stad die in het onderzoek Bestuurlijk gedonder in een adem werd genoemd met bestuurlijke probleem­gemeenten als Den Helder en Delfzijl. Die gemeenten raakten opnieuw wethouders kwijt. Leiden daarentegen kwam met een verbreed college (1 partij en 1 wethouder extra) zonder verlies van wethouders of partijen aan de finish. Verbreding hoeft geen verzwakking te betekenen, concludeert Paul van Meenen, de toenmalige Leidse D66-leider die inmiddels Tweede Kamerlid is. ‘Als je maar niet te veel afspraken maakt.’

Leiden was een van de weinige steden waar D66 in 2010 al een glorieuze doorbraak realiseerde: de partij ging van 2 naar 10 zetels. De PvdA verloor zijn positie als grootste partij en verdween in de oppositie. Paul van Meenen: ‘We wilden de gewoonte doorbreken van vuistdikke collegeakkoorden waardoor er vier jaar lang een scheiding is tussen coalitie en oppositie. We werden de grootste partij en hebben dat gebruikt om met alle tien fracties te komen tot bestuurlijke afspraken in Samen Leiden. We hebben de afspraken op twee A4’tjes gezet. We hebben een aantal spelregels afgesproken. Bijvoorbeeld dat een wethouder alleen wordt weggestuurd als hij aan de koffiejuffrouw heeft gezeten of niet capabel is, maar niet omdat hij namens het college ander beleid voorstaat dan zijn fractie. We hebben ook afgesproken dat zaken waar we geen afspraak over hebben gemaakt, gewoon doorgaan.’

Het Leidse bestuurs- en beleidsakkoord focuste op een andere manier van samenwerken, met zo min mogelijk zogeheten SMART-uitgewerkte afspraken. ‘De burgemeester was daardoor heel kritisch, maar is inmiddels de grote ambassadeur van deze aanpak. We hebben veel meer gerealiseerd; jarenlang slepende dossiers zijn tot uitvoering gekomen.’

Succesformule
De succesformule voor die aanpak? Ruimte bieden aan alle fracties. ‘Omdat we weinig afspraken hadden vastgelegd, was er veel ruimte in de raad voor wisselende meerderheden. Het college moest op zoek naar wisselende meerderheden. Dat heeft goed gewerkt. Er was meer ruimte voor partijen om zichzelf te zijn. Collegepartijen hoefden niet met lange tanden voor te stemmen omdat het nu eenmaal zo was vastgelegd. We hebben ook andere, kleinere partijen de ruimte gegeven om hun punten in het coalitieakkoord op te laten nemen. De Partij voor de Dieren heeft daar als enige gebruik van gemaakt met dierenwelzijn. Maar daardoor ligt er nu wel een nota dierenwelzijn.’

Het bieden van ruimte aan de oppositie is ook een verklaring dat er geen wethouders zijn gesneuveld. D66-wethouder van financiën Robert Strijk kwam door financiële tegenvallers een paar keer fors in de problemen maar bleef in het zadel. ‘Dat waren momenten waar de PvdA de inhoud liet prevaleren boven het kortetermijngewin.’

De architect van het Leidse bestuur- en beleidsakkoord draagt het succes graag uit aan de rest van Nederland. Hij weet zich gesteund door het rapport Samen Leiden geëvalueerd van de Rekenkamercommissie Leiden. De sfeer in de raad is verbeterd. Er is minder geheimzinnig ‘Torentjesoverleg’. Er is geen sprake meer van pure machtspolitiek zoals in het verleden. ‘De gevonden resultaten wijzen inderdaad op een oppositie die inhoudelijker en constructiever was. Ze waren minder fel en gespitst op collegecrises bij het afleggen van politieke verantwoordelijkheid door het college, meer bereid om compromissen te sluiten dan om (congruent) tegen te stemmen. Ze mengden zich vaker in de daadwerkelijke beleidsvorming die daardoor een bredere basis kreeg’, concludeert de Leidse Rekenkamercommissie.

In het Leidse college was CDA noch SP getalsmatig nodig in een coalitie die verder bestond uit D66 en VVD. Aanvankelijk stonden de liberalen zelfs huiverig tegenover de nieuwe aanpak, maar zij kijken tevreden terug. Fractievoorzitter Paul Laudy: ‘Het proces was erop gericht zo weinig mogelijk afspraken te maken.

Wapengekletter
Een partij die daar de meeste moeite mee had, was de VVD. Wij hadden toch te maken met een linkse gemeenteraad. De succesfactor zit in mensen die met elkaar willen. Wij hebben met de SP goed samengewerkt, terwijl wij het vaak niet met de SP eens zijn. We hebben ook met de oppositie van PvdA en GroenLinks samen kunnen kijken wat de beste plannen en beste argumenten waren. Dat kan alleen als de oppositie zich constructief opstelt. Daarvoor was ruimte omdat we niet alles hadden dichtgeregeld.’

Politiek wapengekletter was er wel bij de buren in Oegstgeest waar de in 2010 met één wethouder uitgebreide nieuwe coalitie halverwege de rit naar de uitgang moest. De Leidse hoogleraar politieke wetenschappen Ruud Koole formeerde met VVD’ er Matthijs Huizingh, beiden inwoners van Oegstgeest, een nieuwe coalitie met één lokale partij extra en één wethouder minder. Koole, PvdA-senator, kijkt terug en analyseert het versplinterde landschap.

‘In Oegstgeest was een gespannen sfeer tussen raad en college en tussen de meerderheid en minderheid in de raad met een verhouding van 10 tegen 9. Dat had ook te maken met afsplitsingen. Oegstgeest paste in de landelijke trend van versplintering en vooral afsplitsing van bestaande partijen. Het lukt partijen en fracties kennelijk niet meer om de eenheid te bewaren. En zij die hun gelijk niet krijgen, hebben sneller de neiging om alleen verder te gaan. Er is kennelijk gebrek aan politiek ambacht om ervoor te zorgen dat interne spanningen niet leiden tot afsplitsingen.’

‘Afsplitsingen zijn geen nieuw verschijnsel maar de omvang is groter. Kijk bijvoorbeeld in Wassenaar. Er waren daar geloof ik vier afsplitsingen van de VVD in de raad. In Oegstgeest heb je een raad met 19 zetels en 9 fracties. Dat alles leidt tot moeilijk lokaal bestuur. Je zit er om je idealen te realiseren, maar dat kan alleen als er sprake is van stabiel lokaal bestuur. Daarvoor is geven en nemen nodig. Dat besef mag wel wat beter doordringen.’

Kenmerkend voor versplintering, afsplitsingen, instabiele verhoudingen en politieke valpartijen is vijandigheid en wantrouwen. Het zijn elementen en factoren die telkens opkomen bij de crises van de breed geformeerde coalities in de afgelopen raadsperiode. De wijze waarop een nieuw college is gevormd blijkt van grote invloed.

Koole: ‘In Oegstgeest moest het wantrouwen eruit. Eerst moet je de inbreng van alle partijen, ook de eenmansfracties en de querulanten, serieus nemen. Je moet alle partijen het verhaal laten vertellen waar ze met de gemeente naartoe willen, wat hun voornaamste kritiek is en wat de voornaamste punten zijn die moeten worden aangepakt. Wanneer je partijen serieus neemt, kun je een constructief gemoed ontwikkelen. Uiteindelijk hebben we een college geformeerd met drie grote partijen, omdat we een heel grote meerderheid de beste oplossing vonden om stabiliteit te krijgen. Maar er waren meer partijen bereid om deel te nemen.’

Voorsorteren
Nu, in het begin van de nieuwe formaties, doen winnaars er volgens Koole verstandig aan op te passen geen voorsorteergedrag te vertonen. ‘Aftasten kun je niet voorkomen, maar zelfs wanneer je van mening bent met drie of vier partijen dat je een meerderheid hebt om een college te vormen, is het slim om te spreken met alle andere fracties. Iedere partij die een zetel heeft, is democratisch gelegitimeerd. Het is verstandig dat je als grote fracties peilt bij anderen hoe zij denken over wat belangrijk is voor de toekomst van de gemeente. Ik pleit niet voor nationale kabinetten op lokaal niveau, maar laat zien dat je mensen niet buitensluit.’