Voor wat hoort wat

Corruptie en vriendjespolitiek komen in bestuurlijk Nederland regelmatig voor. Binnenlands Bestuur zet de belangrijkste valkuilen voor integer handelen in het openbaar bestuur op een rij en geeft tips hoe die te ontwijken. ‘Het begint met zelfreflectie.’

Het Bureau integriteitszorg de Achterhoek geeft sinds 2011 de Gerbrandy-Vlam Award aan de Achterhoekse gemeente die stappen heeft gezet om tot een duurzaam, integraal integriteitsbeleid op zowel ambtelijk als bestuurlijk terrein te komen en daarmee een lichtend voorbeeld is voor andere gemeenten. Dit jaar gaat Montferland met de eer strijken. Als beloning krijgt deze gemeente onder andere een toolbox voor het elkaar aanspreken, het organiseren van tegengas en twee concept-beleidsnota’s voor een integer personeels-, wervings- en selectiebeleid. 

Directeur en oprichter Rein Annema hoopt dat hij zijn bureau na vijf jaar kan opheffen. ‘Het gaat ons om het aanzien van het openbaar bestuur. Vijf van de tien Achterhoekse gemeenten willen integriteitsbeleid opnemen in hun begroting. Maar openbaarmaking is maar een deel van het verhaal. Je moet elkaar er ook op aanspreken. We denken dat het binnen vijf jaar tussen de oren kan zitten.’ Annema heeft geenszins het idee dat corruptie of vriendjespolitiek in de Achterhoek vaker voorkomen dan in de rest van Nederland. ‘Integraal integriteitsbeleid is overal in Nederland hard nodig.’

Valkuilen voor integer handelen ziet Annema vooral in het ons-kent-ons-principe bij burgemeesters, wethouders en de ambtelijke top. ‘Met een goed netwerk is niks mis. Maar je moet wel een goede scheiding aanbrengen tussen wat wel en niet kan.’ Als wethouder geen contact hebben mogen hebben met de plaatselijke aannemer vindt Annema te ver gaan. ‘Het is toch interessant om te horen waar hij tegenaan loopt in de diensten van de gemeente.’

Rotte appels
Waar het aan schort, is dilemmatraining. ‘Als bestuurder moet je dilemma’s onderkennen en er zorgvuldig mee omgaan. Je acteert in een open samenleving, in een glazen huis. Bij Jos van Rey [Roermondse VVD-wethouder die opstapte vanwege vermeende corruptie/red] was onduidelijk of hij nou zijn eigenbelang of het belang van de gemeenschap diende en of hijzelf of de ondernemer er beter van werd. Je moet die contacten bloot leggen en tegenspraak organiseren. Het college en ambtenaren moeten hem scherp houden en tegengas geven.’ Een gedragscode opstellen alleen is niet voldoende, weet Annema. ‘Die moet je toetsen. Het gaat niet alleen om regels, maar ook om cultuur. Het moet gewoon zijn om elkaar aan te spreken en scherp te houden. Anders gaat het mis. Juist dominante wethouders die regels maar lastig vinden, moet je tegengas bieden.’ Echt voorkomen dat rotte appels worden aangesteld, is niet mogelijk, vindt Annema. ‘Overtredingen ontstaan in het uitbreiden van het netwerk. Een schooldirecteur die wethouder wordt op onderwijs moet dan ook jaarlijks verantwoording afleggen aan het college. Hij moet vertellen wanneer en met wie hij overleg heeft en dan alleen het standpunt van het college uitdragen.’

Scholing in integriteitsbeleid is nodig om de cultuur te doorbreken. ‘Je moet bestuurders dilemma’s voorleggen en je zult zien dat ze zeggen dat ze zaken nooit zo hadden bekeken. Ik ga ervan uit dat bestuurders te goeder trouw handelen. Maar tegenwoordig is de schijn tegen hebben al een probleem, terwijl je in het strafrecht dan niet eens verdachte meer bent. Toch is dan onbewust de indruk gewekt. Net als bij het rapport over Van Rey. Op een gegeven moment wordt dat een glijdende schaal. Zijn gedragingen werden met de mantel der liefde bedekt en vervolgens werd het van kwaad tot erger. De raad zag het niet, was ongeschoold en leverde geen tegenspraak. Toch bleef hij de schijn tegen hebben en moest daarom ­aftreden.’

Corruptietest
De motie Heijnen-Schouw riep in 2011 minister Donner van Binnenlandse Zaken (BZK) op bestaande wet- en regelgeving op het gebied van integriteitsbeleid tegen het licht te houden en indien nodig te wijzigen. Daarop maakte Anne Verbeeck het rapport GRIJS, een onderzoek naar achtergronden en risicofactoren van niet integer gedrag. In haar rapport is het ontbreken van een transparante, open cultuur de belangrijkste risicofactor rondom bestuurlijke integriteit (zie kader: risicofactoren niet-integer gedrag).

Volgens Verbeeck is aanscherping van regels niet zozeer nodig, maar ondersteuning van decentrale overheden wel. De minister van BZK moet de regiefunctie op zich nemen, vindt ze. Anders verandert er niets. Maar hoewel de vorige minister haar onderzoek als uitgangspunt van haar Kamerbrief maakte, legde ze de bal wel degelijk bij lokale overheden zelf. De onderzoekster is teleurgesteld dat de minister geen verantwoordelijkheid voelde en deze handschoen niet oppakte. Volgens haar heeft het ministerie een enorme kans laten liggen.

Peter Werkman, directeur van het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING), staat achter een faciliterende regierol van de minister. Hij stelde onlangs voor alle wethouders en gedeputeerden te onderwerpen aan een ‘corruptietest’. ‘En dan niet om een vakje geschikt of ongeschikt aan te vinken, maar om risico’s in kaart te brengen: welke rollen, bezittingen en financiële belangen heeft de wethouder? Zo kun je inschatten of het verstandig is om het ene onderwerp wel in de portefeuille te doen en het andere niet. Het helpt om valkuilen te ontwijken.’

Maar dat is niet het enige achterliggende idee. ‘Screening helpt om meer bewustwording te krijgen en om tijdig te overleggen met medebestuurders.’ Zijn idee vond hij terug in de Kamerbrief van Spies. ‘Daarin staat de mogelijkheid van screening.’ Deze pre-employment screening wordt door het ministerie gefinancierd en kan worden toegepast door politieke partijen. Ook via de vereniging Raadslid.Nu wordt een faciliteit gemaakt. Een verplichte screening vindt Werkman niet nodig. ‘De meerwaarde zit altijd in de bewustwording. Dat lukt beter na screening op vrijwillige dan op verplichte basis.’

Belangenverstrengeling is één van de belangrijkste valkuilen voor politieke ambtsdragers, merkt Werkman. ‘Iedere bestuurder heeft sowieso meerdere rollen: je bent inwoner van je gemeente, je kinderen gaan naar clubs, je hebt nevenfuncties. Gevaren liggen op de loer en je kunt overtredingen altijd voorkomen.’ Overtredingen gebeuren bijvoorbeeld als keuzes onvoldoende worden afgestemd met de burgemeester, wethouders of fractievoorzitter.

‘Tijdig overleg kan veel problemen voorkomen. Anderen houden je een spiegel voor en wijzen je op consequenties. Moet dat dossier wel of niet naar een andere wethouder?Je moet weten of je eigen gevoel klopt. Dat gevoel is niet altijd in overeenstemming met het juiste.’ Overtredingen gebeuren zowel uit onhandigheid als uit moedwilligheid, weet Werkman. ‘Je moet een goede antenne ontwikkelen. Dat hangt ook samen met de cultuur op het gemeentehuis. Een set van regels is belangrijk, maar geeft niet altijd een even duidelijk antwoord.’

Bijzonder hoogleraar gemeenterecht en –kunde, universitair hoofddocent staatsrecht en senator Hans Engels verbaast zich over de vele recente gevallen van niet integer handelen in het openbaar bestuur. ‘Als bestuurder moet je weten waar de grenzen liggen van al of niet integer handelen. Per definitie moet dat hogere aandacht krijgen.’ Een ongeluk op de weg wegens een druppel te veel op valt volgens hem soms nog wel te snappen. ‘Maar eigenbelang meenemen in publieke dossiers, nee, dat vind ik bijna onvoorstelbaar. En ik zie mezelf niet als naïef. Je ziet een patroon in de vastgoedsector met relaties en belangen. Het is vergaand en ook jarenlang structureel gebeurd. En mensen hebben het laten gebeuren.’ Engels gaat ervan uit dat er sprake is van incidenten en verbindt die niet aan een specifieke politieke partij.

Activistische partijen
Wel valt hem op dat lokale en ‘activistische’ partijen doorgaans anders omgaan met vertrouwelijke informatie. ‘Ze gooien alles op hun website.’ Volgens Engels is in de moraliteit geen objectieve ethiek meer te vinden. ‘Dan gaan mensen dit vermengen met hun eigen opvattingen.’ Controlerende organen zouden daarom  scherper moeten zijn. ‘Laat je niet teveel intimideren door de positie van een bestuurder of zijn ‘betekenis’ voor de stad. Dat geldt ook als de bestuurder dezelfde politieke kleur heeft of als er een coalitiebelang is.’

Het begint met zelfreflectie en zelfcorrectie, weet de senator. ‘De afgelopen tien jaar is de schijn van belangenverstrengeling sterker naar voren gekomen. Daardoor is de druk op integriteit groter geworden.’ Een cultuuromslag is op zijn plaats. ‘De positie van het openbaar bestuur staat onder druk. Extra inspanning om het tij te keren is dus nodig. Ik vind dit een erezaak.’ Verbetering moet beginnen bij de politieke partijen zelf, vindt Engels. ‘Bij rekrutering van politieke ambtsdragers.’

Corruptieonderzoeker Michel van Hulten, oprichter van de site corruptie.org, vindt zelfoverschatting een van de belangrijkste valkuilen voor niet integer handelen. ‘Denken dat je de taak aankunt, want die publieke taak is je immers toegewezen. Je bent gekozen om verkozen te kunnen worden, dus op je merites beoordeeld. Het is heel menselijk. Je wordt vereerd door mensen die jou iets opdragen. Anders hadden ze jou niet gevraagd.’ Maar gebeurt dat wel uit eerlijkheid? Van Hulten vraag het zich af. ‘Torpederen is iemand die taak toeschuiven. Die kun je dan weer ten val brengen.’

Geheimhoudingsplicht
Een tweede valkuil vindt Van Hulten benoemingen. ‘Dat gaat altijd in de vriendjespolitieke sfeer. Moeilijk is aan te tonen of de procedure wel is gevolgd. Laatst zei de VVD-fractievoorzitter in Roermond dat de partij zo hard werd aangepakt op de geheimhoudingsplicht en “dat wij toch zeker wel wisten dat het in Nijmegen en Utrecht niet anders ging.” Als hij gelijk heeft, had hij aangifte moeten doen. Het belangrijkste is dat hij impliciet toegeeft het dus fout te hebben gedaan. In die commissies spelen andere denkelementen een rol. Maar dat wordt allemaal niet vastgelegd. En het gebeurt vaak. Ook de ambtenaar die een baan kreeg op voorspraak van de bevriende wethouder. We weten dat het veel gebeurt, maar kunnen niet alles bewijzen.’

Risicofactoren niet-integer gedrag
•        Onvoldoende gemeenschappelijke waarden en normen

•        Scherpe politieke tegenstellingen

•        Onvoldoende gecommuniceerde (gedrags)regels

•        Het ontbreken van een portefeuillehouder integriteit

•        Een cultuur waarbij niet wordt ingegrepen

•        Een onvoldoende positie/rol van de verantwoordelijk bestuurder

•        Onvoldoende structurele aandacht

*Bron: GRIJS

Recent wegens integriteitskwesties opgestapte bestuurders
• Wilma Verver, burgemeester ­Schiedam
• Mahmut Kaptan, wethouder Delfzijl
• Jos van Rey, wethouder Roermond
• Jan den Uil, wethouder Lansingerland
• Harry de Vries, burgemeester ­Lingewaard
• Ricardo Offermans, burgemeester Meerssen

Belang van regiojournalistiek
Motor achter de zaak Van Rey in Limburg was regiojournalistiek. Twee journalisten van De Limburger – Hans Goossen en Theo Sniekers – onderzochten maanden lang de gangen van de Roermondse VVD-wethouder en ontdekten op verschillende plekken belangenverstrengeling. Een bewijs van de waarde van journalistiek en de media als waakhond van de democratie. In het rapport Nationaal Integriteitssysteem Landenstudie Nederland van Transparency International wordt het belang van die rol benadrukt.

‘De functie van de media als waakhond staat onder druk door bezuinigingen en verlegging van prioriteiten’, signaleert het rapport. De commissarissen der koningin Theo Bovens (Limburg), Wim van de Donk (Brabant) en Karla Peijs (Zeeland) uitten onlangs hun zorgen over de toekomst van de regionale dagbladen in hun provincies, nu investeringsmaatschappij Mecom de Wegener-dagbladen en die van de Media Groep Limburg in de verkoop zet. Van de Donk vreest verdere verschraling van de regiojournalistiek, terwijl hij het belang ervan groot acht.