Controledruk in gemeenten begint uit de hand te lopen

In een fraai overzicht laat Kerklaan zien welke veranderingen hier de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden en tot welke effecten dat heeft geleid. De dualisering in 2002 ging in de jaren daarna gepaard met ingrijpende veranderingen in de financiële functie. De bedoeling van deze meeliftende operatie - die overigens niet door de Staatscommissie dualisering in die vorm is bedacht - was een versterking van de positie van de gemeenteraad.

In menig opzicht moet worden geconstateerd dat deze operatie eerder tot een verzwakking van de raden heeft geleid. Via instrumenten als program- en productbegroting is de positie van vooral het college versterkt. Menige gemeenteraad wordt voorgehouden dat het budgetrecht niet meer mag worden gebruikt voor de mutatie van kleinere posten. Men wordt geacht programma's goed te keuren met daarin brede marges voor de besteding van de gevoteerde gelden. Menig raadslid geeft in deze financiële dossiers zijn portie aan fikkie omdat de regels voor comptabiliteit, beheer, controle en toezicht uit een andere wereld lijken te komen. Vroeger vroeg het bestuur om geld voor uitgaven en stond de raad dat - soms met wijzigingen - toe.

Deze eenvoudige, maar zeer transparante toepassingen van het fundamentele budgetrecht van de lokale volksvertegenwoordiging is thans opgenomen in een Kafka-achtig gebouw van comptabiliteit, financiële verantwoording en controle. Kerklaan laat in zijn beschouwing zien dat deze typering ook geldt voor een ander onderdeel van de financiële functie en dat betreft de rechtmatigheidscontrole. Besturen moeten zich uiteraard houden aan de regels en aan het toegekende budget. Er moet worden gecontroleerd of het bestuur rechtmatig heeft gehandeld, of de aanbestedingsregels goed zijn toegepast of er niet te veel geld is uitgegeven, et cetera.

Deze financiële controle concentreert zich uiteindelijk op de jaarrekening die door de volksvertegenwoordiging moet worden vastgesteld. In dat verband is het goed dat er heldere procedures bestaan om begrotingsafwijkingen alsnog binnen een toegestaan patroon te brengen. Of dat nu moet via het model dat gangbaar is op het rijksniveau of via een aangepast model is wel van belang, maar niet cruciaal. Waar het vooral om gaat is dat een doorzichtige en praktische regeling in elkaar wordt gestoken en niet opnieuw ontoegankelijke en nauwelijks begrijpelijke vormen van mandarijnenrecht ontstaan. Dat daar wel sprake van is, blijkt alleen al uit de tientallen cursussen die worden gegeven om een begin van begrip te scheppen over de financiële functie nieuwe stijl.

Er is echter nog een andere dimensie die in dit verband ernstige zorgen baart. Ook Kerlaan wijst daar in zijn beschouwing op en dat betreft het volgende. De sterke nadruk op de financiële functie heeft de afgelopen jaren een grote mate van angsthazerigheid doen ontstaan in gemeenteland. Hoe groter de nadruk op rechtmatigheidscontrole en goedkeurende accountantsverklaringen, des te sterker de neiging van colleges en ambtelijke diensten om hier schadevrij te blijven en soms tot in het absurde te gaan controleren. De controledruk in de gemeenten begint dan ook uit de hand te lopen.

Een en ander heeft tot gevolg gehad dat het aantal controlerende ambtenaren - al dan niet ingehuurde oud-ambtenaren - de laatste jaren in aantal spectaculair is gegroeid, dit vooral ten koste van de ruimte voor de gewone beleids- en uitvoerende ambtenaren. En in deze ontwikkeling zit een sterke, maar bizarre multipliër. Indien het aantal controleambtenaren verder toeneemt ten nadele van andere soorten ambtenaren dan is dat een zelfstandige aanleiding om nog weer nieuwe blikken controle open te trekken, want de verminderde kwaliteit van het bestuur is dan een vast en axiomatisch uitgangspunt geworden. Zouden daarentegen alle controleambtenaren weer worden ingezet in de beleids- en uitvoerende sectoren, dan is er ook weer veel minder reden tot controle. Maar deze vormen van logica lijken in gemeenteland niet meer te bestaan, dus daar zal het wel niet van komen.

prof. mr. Douwe Jan Elzinga
Hoogleraar staatsrecht RU Groningen