Burgemeester zonder verleden en toekomst

Typisch een tussenpaus. Dat is hét beeld van een waarnemend burgemeester. Maar dat klopt niet. Van de huidige 39 waarnemend burgemeesters (stand 3 maart jl.) zijn er slechts elf te bestempelen als tussenpaus, zij bemannen het fort in afwachting van de 'echte' burgemeester. Twee keer zo veel waarnemers zijn benoemd met de taak de gemeente te leiden in afwachting van herindeling dan wel opheffing. Dit blijkt uit onderzoek van Binnenlands Bestuur naar het aantal waarnemend burgemeesters en de motieven tot benoeming van een waarnemer. De overige zes waarnemers zijn benoemd omdat de gemeente in een bestuurlijke crisis is verzeild geraakt.

 

De tijdelijke burgemeesters moeten de gemeenten naar rustiger vaarwater loodsen. Dit geldt voor Westerveld met Tryntsje Slagman-Bootsma, Raalte met Pieter van Veen, Vlissingen met Wim Dijkstra en Delfzijl met Cees Waal. En voor Alblasserdam en Nieuw-Lekkerland. Maar de respectievelijke waarnemers in deze gemeenten hebben een complexere opdracht. De voormalige gedeputeerden Lenie Huizer en Rinus Houtman moeten zorgen voor bestuurlijke stabiliteit, maar worden ook geacht de rol van waarnemer te vervullen in afwachting van een mogelijke herindeling.

 

Patstellingen

 

Cees Waal is na twee jaar waarnemen in Delfzijl zo goed als geslaagd in zijn opdracht om de bestuurlijke rust in de gemeente te herstellen. De sollicitatieprocedure voor een 'vaste' door de Kroon benoemde burgemeester is net gestart.

 

'Burgers kan het niet schelen hoe je benoemd bent. En raadsleden ook niet', zegt Waal op een vrijdagmiddag als hij na een weekje Delfzijl weer naar zijn woonplaats Leiden pendelt. Maar voor de burgemeester zelf maakt het wel verschil of je vast dan wel waarnemer bent. 'Als waarnemer word je ingehuurd voor een bepaalde klus. Het grote voordeel is dat je veel vrijer bent. Je kunt gemakkelijker initiatieven nemen. Bij herindelingsprocessen kun je eenvoudiger knopen doorhakken en patstellingen doorbreken. Je bent minder bedreigend. Een normale burgemeester kan in een soort concurrentieverhouding komen met de wethouders. Dat komt nogal eens voor. Als waarnemer heb je daar geen last van. Je bent altijd van buiten en je hoort niet bij een van de partijen.' Waal spreekt uit ervaring. De voormalige burgemeester van Deventer was al waarnemer in Castricum en in Sassenheim, dat inmiddels in fusiegemeente Teylingen is opgegaan.

 

Uit het onderzoek van Binnenlands Bestuur blijkt dat bijna de helft, zeventien van de 39, van de waarnemers vaker met het bijltje heeft gehakt. Dat lijkt te wijzen op een pool van waarnemers waaruit de commissarissen van de Koningin, die de waarnemers benoemen, putten. Minister van Binnenlandse Zaken Ter Horst keerde zich onlangs in de Tweede Kamer tegen het bestaan van een dergelijke pool. De minister ziet het waarnemerschap als een uitgelezen  kans om vrouwen te laten proeven aan het burgemeesterschap. Dat gebeurt nauwelijks, zo blijkt uit het onderzoek van Binnenlands Bestuur. Onder de huidige 39 waarnemers zijn slechts zes vrouwen. Bovendien zijn het, net als de mannelijke collega's, ervaren bestuurders op leeftijd. Ria Beens-Jansen (63), waarnemer in Wieringermeer, is de oudste van de vrouwen, de jongste is voormalige Arnhemse wethouder Inez Pijnenburg (57). Deze maand vertrekt zij omdat er een 'vaste' burgemeester is benoemd: op 14 maart treedt de zestigjarige liberale burgemeester Kees Veerhoek uit  Nederlek aan.

 

Het zijn vooral ervaren mannelijke bestuurders op leeftijd die waarnemer worden. Een behoorlijke groep heeft de pensioengerechtigde leeftijd al bereikt of is vervroegd uitgetreden. Uitschieter is de 74-jarige oud-minister en voormalig Senaatsvoorzitter Gerrit Braks die vorig jaar in Eindhoven tot waarnemer werd benoemd. De meesten zijn al burgemeester (dat geldt voor zestien waarnemers) of waarnemend burgemeester (dat geldt voor zeventien waarnemers) geweest.

 

De Zuid-Hollandse commissaris van de Koningin Jan Franssen heeft hier wel een verklaring voor: 'Je zoekt iemand die ervaren en gezaghebbend is, want meestal is er een waarnemer nodig als er iets aan de orde is. Het is dus geen plek voor iemand die het vak nog moet leren. Dát kan hooguit in de situatie waar je moet overbruggen omdat er sprake is van een vacature die opengesteld is of wordt.'

 

Koploper in waarnemerschappen is Wim Kozijn. Hij is in Blaricum aan zijn zesde post als waarnemend burgemeester bezig. 'Kennelijk weet ik in de gesprekken met de fractievoorzitters overtuigend als de aardigste kandidaat naar voren te komen.' Kozijn was eerder vijftien jaar burgemeester in 's-Graveland. Hij heeft profijt van zijn ervaring. 'Vroeger bemoeide ik mij met de inhoud. Je ontdekt in de loop der jaren dat het niet gaat om "het wat" maar "het hoe." Je houdt je als waarnemer meer bezig met de strategische keuzes, je leert snel analyseren en je ziet sneller waar de zwakke punten zitten. Ik vind zelf dat ik meer rust en evenwicht heb gevonden dan toen ik net begon als burgemeester. Ik merk in Blaricum dat men prijs stelt op mijn ervaring.'

 

Toen Wim Dijkstra eind vorig jaar als crisismanager naar Vlissingen werd gestuurd was hij 61 jaar en had hij al ervaring als waarnemer in Doetinchem en Zaanstad. Dijkstra werd eind 2005 in Sittard-Geleen gedwongen tot vertrek na een politiek conflict. Ook die negatieve ervaring komt Dijkstra van pas. 'Ik had het gevoel dat die gebeurtenissen en dat vertrek het moeizaam zou maken om nog wat te doen, maar juist die negatieve ervaring in Sittard-Geleen blijkt belangrijk om bestuurlijk ingewikkelde klussen aan te pakken.'

 

Ervaring en gezag gaan hand in hand. Dijkstra: 'Je weet hoe de hazen in politiek en bestuur lopen. Ook al zijn gemeenten verschillend, je herkent veel. Ik zeg ook altijd: ik heb verleden noch toekomst. Ik kijk wat men doet en plaats daar kanttekeningen bij. Dat accepteert men. Sommigen zeggen: goed dat de waarnemer zegt waar het op staat. Anderen accepteren het, juist omdat zij weten dat je tijdelijk bent. In die zin kun je voor alle partijen gezaghebbend optreden.'

 

Verdenking

Wim Dijkstra was ook kortstondig gedeputeerde van Gelderland. Voor een waarnemer is dat een belangrijke pré, blijkt uit het onderzoek van Binnenlands Bestuur. Twaalf waarnemers zijn eerder gedeputeerde geweest. Daarmee wordt de uitspraak van minister Ter Horst dat waarnemers vooral oud-burgemeesters zijn ondergraven. Het benoemen van (ex-) gedeputeerden geeft voedsel aan de verdenking dat deze waarnemers gestuurd worden door de provincie of de commissaris van de Koningin. Bij een bestuurlijke crisis is dat zeker het geval.

 

Dijkstra: 'Ik heb van de commissaris een duidelijk omschreven opdracht om in twee jaar de zaak op orde te krijgen.' Valt dat in die crisissituatie te begrijpen, met meer argwaan wordt de benoeming van een gedeputeerde of ex-gedeputeerde bezien als de gemeente onderwerp is van een herindelingsdiscussie. In tien potentiële herindelingsgemeenten is een (oud-)gedeputeerde waarnemer blijkt uit het BB-onderzoek: Abcoude, Alblasserdam, Bodegraven, Breukelen, Hardinxveld-Giessendam, Helden, Nieuw-Lekkerland, Oostflakkee, Rozenburg en Woudenberg. 

 

De Zuid-Hollandse commissaris Jan Franssen is in het recente verleden door zijn eigen Staten ervan beticht dat hij de benoeming van 'vaste' burgemeesters tegenhoudt om het proces van herindeling op gang te houden. Franssen ontkent dat en spreekt met klem tegen dat hij op die manier het gewenste proces van herindeling stuurt. 'Er is geen sprake van vooropgezet beleid. Ik schets wat de kansen en risico's zijn. Ik geef nooit opdrachten mee. Dat past niet.'

 

Franssen wijst er op dat hij alleen in geval van bestuurlijke problemen zelfstandig een waarnemer benoemd. Als er geen crisissfeer is heeft de gemeenteraad de doorslaggevende stem. 'Ik probeer altijd een zo groot mogelijk draagvlak te vinden. Ik laat de fractievoorzitters uit de raad altijd met vijf of zes kandidaten praten. Is er sprake van een crisis waarin de raad, een wethouder, of wethouders zijn betrokken, wijs ik zelf een waarnemer aan. Dan is de inspraak heel beperkt.'

 

Van parachutering van (ex-)gedeputeerden tot waarnemer wil Franssen dan ook niet weten. 'Heijkoop zit in Oostflakkee en is uit meerdere kandidaten naar voren geschoven. Toen Heijkoop in Cromstrijen werd benoemd, was hij de enige kandidaat maar dat was vanwege de bestuurlijke problemen die er toen waren. Toen Wolf in Zevenhuizen-Moerkapelle waarnemer werd, is hij door de raad uit meerdere kandidaten gekozen. In Hardinxveld-Giessendam en Bodegraven zijn Augusteijn en Lokker door de raad ook uit meerdere kandidaten gekozen.'

 

Het debat in Zuid-Holland over waarnemend burgemeesters staat symbool voor hoe kandidaat-herindelingsgemeenten kijken naar de positie van hun burgemeester. Vier van de vijf gemeenten in de Krimpenerwaard (Bergambacht, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist) hebben een waarnemend burgemeester. De enige 'vaste' burgemeester, Veerhoek van Nederlek, vertrekt half maart naar Neder-Betuwe. De verwachting is dat ook daar een waarnemer wordt benoemd. De afspraak met de provincie is dat eind dit jaar bekeken wordt of er in de Krimpenerwaard gekozen wordt voor herindeling. Of voor zelfstandigheid zoals in de Hoekse Waard is gebeurd, waarna alle waarnemers vervangen werden door een 'vaste' burgemeester.

 

Mogelijke herindelingsgemeenten krijgen nul op het rekest als zij een 'vaste' door de Kroon benoemde burgemeester wensen. Een paar jaar geleden stootte de gemeenteraad van Zevenhuizen-Moerkapelle zijn neus toen hij de wens deponeerde voor een 'vaste' burgemeester. De raad zag dat als middel om eventuele herindeling tegen te houden respectievelijk op de lange baan te schuiven. De weigering van de commissaris om daaraan mee te werken, leidde zelfs tot Kamervragen en een motie van de Zuid-Hollandse Staten.  In die motie is vastgelegd dat alleen als er sprake is van een (aanstaande) gemeentelijke herindeling óf als de gemeenteraad er zelf om vraagt, een waarnemend burgemeester mag worden benoemd. Zevenhuizen-Moerkapelle kreeg evenals Rijnwoude in 2005 een waarnemer in afwachting van mogelijke herindeling. Sindsdien heeft Franssen elf keer een waarnemer benoemd omdat een herindeling aan de orde was.

 

In het naburige Waddinxveen, dat ook onderwerp is van herindelingsdiscussies en dat sinds de zomer van 2004 een waarnemend burgemeester heeft, formuleert fractievoorzitter Kees Backx van de lokale partij PCW behoedzaam. 'Een gemeente die als gemeente opereert wil een door de Kroon benoemde burgemeester. Maar of wij aan die fase toe zijn, zeg ik niet. Daarover wil ik eerst met de raad praten. We hebben met de commissaris te maken. Die moet honoreren of we een door de Kroon benoemde burgemeester krijgen.'

 

Franssen: 'Het benoemen van waarnemers heeft plaatsgevonden met inachtneming van de bestaande procedureregels die in 2006 zijn verfijnd. In lijn met die regels worden de waarnemers door mij benoemd. En ik mag er op wijzen dat het ook steeds met goedkeuring van de minister is gebeurd.'

 

Minder regels 
 
De commissaris van de Koningin benoemt de  waarnemend burgemeester. In de regel nodigt hij fractievoorzitters van de betreffende gemeente uit op het provinciehuis voor een gesprek met een of meerdere door hem geselecteerde kandidaten. De waarnemend burgemeester is rechtspositioneel aan minder strakke regels gebonden dan een gewone, vaste burgemeester. De benoeming is niet aan een termijn gebonden. Een waarnemer kan zelfs langer dan zes jaar op zijn post blijven. Er is evenmin een leeftijdsgrens. Waarnemers mogen ouder dan zeventig jaar zijn.

 

Gerrit Braks, was 74 jaar toen hij vorige zomer door de Brabantse commissaris van de Koningin Maij-Weggen benoemd werd tot waarnemer in Eindhoven. 'Wij waren elkaar tegen gekomen bij een reünie van oud-ministers. Ik vertelde haar dat het goed met mij ging. Een tijd later belde zij mij of ik waarnemer wilde worden in Eindhoven.' Braks is waarnemer tot 7 april wanneer Rob van Gijzel, die het burgemeestersreferendum won, als burgemeester wordt geïnstalleerd. Vier jaar geleden waren er 47 waarnemend burgemeesters op een kleine vijfhonderd gemeenten. Er zijn nu 39 waarnemers (stand 3 maart jl.) op een totaal van 443 gemeenten.

 

Top 3 waarnemers

 

1. Wim Kozijn (6)
   Huidige post Blaricum. Was eerder waarnemer in Castricum, Brummen, Driebergen-Rijsenburg, Weesp en Medemblik. 

    

2. Jaap Wolf (4)
   Huidige post Rozenburg. Was eerder waarnemer in Zevenhuizen-Moerkapelle, Bleiswijk, en de fusiegemeente Bleiswijk, Bergschenhoek en Berkel en Rodenrijs.

    

3. Dick de Cloe (4)
   Huidige post Schoonhoven, voor de tweede maal. Was eerder waarnemer in Vlist, Schoonhoven en
   Bergen op Zoom. 
    
   Bron: Binnenlands Bestuur/UZ3 onderzoeksbureau Peter Faber 

    

Waarnemend burgemeester

 

Op 1 maart 2008 zijn er 39 waarnemens burgemeesters in functie. De motieven voor de benoeming van een waarnemer lopen uiteen.

 

• Herindeling: 22 gemeenten

   

• Vacature: 11 gemeenten

   

• Bestuurscrisis: 6 gemeenten

   

• Ziekte zittende burgemeester: 2 gemeenten

   

Herkomst

 

Laatste bestuurlijke functie van waarnemer
waarnemend burgemeester	14
oud-gedeputeerde	7
wethouder	5
oud-burgemeester	4
gedeputeerde	3
oud-wethouder	3
burgemeester	1
raadslid	1
oud-senaatsvoorzitter	1

Ervaring

 

Eerdere functies van waarnemer
waarnemend burgemeester	17
burgemeester	16
gedeputeerde	12

Kleur

 

Politieke partij van de waarnemers
PvdA	13
CDA	12
VVD	8
Lokale partij	1
Groen Links	1
SGP	1