Meicirculaire: zorgen om lage inflatiecompensatie in 2025

De meeste gemeenten voorzien vanaf 2026 grote tekorten bij het opstellen van hun begroting en meerjarenramingen. Uit een analyse van de meicirculaire door BMC-adviseur Erwin Ormel blijkt bovendien dat gemeenten die vorig jaar weinig marge voorspelden in 2025 onverwacht al eerder moeten bezuinigen. Voornaamste reden is dat de compensatie voor de gestegen kosten lager uitvalt dan afgelopen september werd gedacht.

Gemeenten ontvangen ruim de helft van hun inkomsten via een algemene uitkering uit het gemeentefonds. De meeste gemeenten voorzien vanaf 2026 grote tekorten. Dit komt vooral doordat de algemene uitkering met ingang van 2026 terugloopt. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft berekend dat gemeenten vanaf 2026 ongeveer € 3 miljard moeten inleveren. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners komt dit neer op ongeveer € 6 miljoen.

In de Voorjaarsnota 2024 heeft het Rijk aangekondigd dat de oploop van de ‘opschalingskorting’ à € 675 miljoen met ingang van 2026 wordt geschrapt. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit een structurele verlichting voor het meerjarenbeeld van € 1,3 miljoen. Daar staat in 2025 wel een eenmalige korting van hetzelfde bedrag tegenover. Dit effect is nu verwerkt in de meicirculaire. 

In 2023 zijn het kabinet en de gemeenten overeengekomen dat het gemeentefonds vanaf 2027 wordt geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product (bbp). De volumeontwikkeling wordt gebaseerd op een 8-jaars (historisch) gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp. De verwachting is dat de accressystematiek hierdoor minder schommelt. Dit voorjaar is afgesproken dat deze systematiek al vanaf 2024 ingaat. Omdat dit nadeliger uitpakt voor gemeenten, worden ze hiervoor gecompenseerd, afgezien van een eenmalige korting van € 675 miljoen in 2025.

Lagere inflatieverwachting vanaf 2024

De jaarlijkse groei van het gemeentefonds wordt gesplitst in een ‘volumedeel’ en een ‘LPO-deel’ (loon- en prijsontwikkelingen). Het volumedeel is, zoals hierboven gezegd, gebaseerd op een 8-jaars (historisch) gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp (t-2 tot t-9). Het LPO-deel groeit evenredig mee met de omvang van de inflatie. Valt de inflatie hoger uit, dan stijgt het LPO-deel. Valt de inflatie lager uit, dan daalt dit deel van de uitkering evenredig mee. De hiervoor gebruikte index is het gewogen gemiddelde van drie indices: de loonvoet sector overheid (60%), de index materiële overheidsconsumptie (20%) en de index overheidsinvesteringen (20%). De inflatieverwachting valt voor de komende jaren lager uit dan waarmee in de Miljoenennota en dus ook in de septembercirculaire 2023 is gerekend. 

Deze lagere percentages werken door in de compensatie die de gemeenten krijgen via het gemeentefonds. Dit heeft het volgende effect op de algemene uitkering:

Concreet betekent dit dat gemeenten als gevolg van het lagere inflatieniveau in 2025 € 286 miljoen minder aan gemeentefondsuitkering ontvangen. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit een structureel nadeel van € 550.000. Voor gemeenten die de prijscompensatie bij hun begroting voor 2025 al volledig in hun budgetten hebben verwerkt, betekent dit dat zij voor dit effect aanvullende dekking moeten zoeken. 

Houdbaarheid Wmo-uitgaven

De komende jaren neemt de vergrijzing toe. Dit betekent dat de zorgkosten van gemeenten voor de uitvoering van de Wmo stijgen. Afgesproken is dat (een nader te bepalen deel van) de Wmo in de toekomst niet langer via de algemene uitkering van het gemeentefonds gaat, maar via een aparte financiering. Hierdoor ligt het risico van een grote kostenstijging niet meer exclusief bij de gemeenten; dit naar analogie van de financiering van de bijstand. Bij de uitwerking van de financieringsvarianten worden de inzichten benut van de ontwikkeling van financieringsvarianten voor jeugd. Hier is een werkgroep van de ministeries van VWS, BZK en Financiën en de VNG op dit moment mee bezig. In de Voorjaarsnota zijn hiervoor extra middelen gereserveerd die oplopen tot € 300 miljoen in 2029. Deze middelen zijn nog niet toegevoegd aan het gemeentefonds.

Terugdringen specifieke uitkeringen

In het hoofdlijnenakkoord staat dat er voor een bedrag van ruim € 6 miljard wordt overgeheveld naar het gemeentefonds en het provinciefonds. De brede doeluitkering voor de bijstand (BUIG) blijft buiten beschouwing. Deze overheveling gaat gepaard met een korting van 10%. Niet alle gemeenten delen evenredig mee in de specifieke uitkeringen. De effecten voor individuele gemeenten kunnen dan ook variëren. Dit hangt mede af van de vraag hoe de uiteindelijke korting eruitziet. Wordt de korting generiek ingezet, dan betekent dit voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners een structureel nadeel van ongeveer € 1 miljoen met ingang van 2026. Daar staan weliswaar lagere verantwoordingslasten tegenover, maar die zullen deze korting niet compenseren.

Dit betekent dat gemeenten het voordeel van het schrappen van de opschalingskorting voor een belangrijk deel weer inleveren. In de meicirculaire staat dat er een plan komt voor doorlichting en waar mogelijk het verminderen van het aantal (nieuwe) specifieke uitkeringen. Bestaande specifieke uitkeringen worden hierbij tegen het licht gehouden met de vraag of ze op korte termijn al kunnen worden opgenomen in het gemeentefonds en provinciefonds. Nog voor de zomer wil het kabinet met medeoverheden afspraken maken over de verdere uitwerking hiervan.

Bijzondere bijstand en vroegsignalering

Vanuit de Aanpak Geldzorgen, Armoede en Schulden, die in juli 2022 aan de Tweede Kamer is gepresenteerd, heeft het kabinet via het gemeentefonds € 40 miljoen aan structurele middelen beschikbaar gesteld voor betere dienstverlening. Deze middelen zijn in 2023 incidenteel aan gemeenten toegekend. Vanaf 2024 gebeurt dit structureel, zodat gemeenten beter in staat zijn om strategisch en doelgericht te handelen en hun activiteiten uit te breiden. Denk aan verdubbeling van het gebruik van schuldhulpverlening en bevordering van activiteiten om armoede onder kinderen te bestrijden.

Niet gedeclareerde btw: een voordeel van € 214 miljoen

Gemeenten kunnen de btw die ze moeten betalen declareren bij het Rijk via het Btw-compensatiefonds. Dit fonds kent echter een plafond. Declareren de gezamenlijke gemeenten méér dan er in het Btw-compensatiefonds beschikbaar is, dan moet het gemeentefonds bijpassen. Blijft er geld over, dan vloeit dit terug naar het gemeentefonds. Naar verwachting kan er € 214 miljoen worden toegevoegd aan het gemeentefonds. Voor een gemiddelde gemeente van 40.000 inwoners betekent dit een incidenteel voordeel van ruim € 400.000 in 2024.

Werkdrukverlaging jeugdbescherming

In oktober 2023 hebben het ministerie van JenV en de VNG een bestuurlijk akkoord gesloten over het verlagen van de werkdruk in de jeugdbescherming en jeugdreclassering door de gecertificeerde instellingen (GI’s). Hiervoor is € 60 miljoen benodigd. In het bestuurlijk akkoord is afgesproken dat het ministerie van JenV vanaf 2024 per jaar structureel € 30 miljoen bijdraagt aan deze werkdrukverlaging.

Vrijval reservering Compensatieregeling Voogdij 18+

In de meicirculaire 2022 is het budget van de integratie-uitkering Voogdij 18+ overgeheveld naar de algemene uitkering. Op de integratie-uitkering is een bedrag achtergebleven dat nu wordt overgeheveld.

Compensatieregeling niet beoogde kosten Jeugdzorg

Voor het verlenen van de specifieke uitkering Compensatieregeling niet beoogde kosten Jeugdzorg in 2024 wordt € 60 miljoen vanuit het gemeentefonds overgeboekt naar de begroting van het ministerie van VWS. Vanuit de algemene uitkering wordt € 27,9 miljoen overgeboekt. Het overige deel van de € 60 miljoen (€ 32,1 miljoen) wordt overgeboekt vanuit het restantbudget van de integratie-uitkering Voogdij 18+.

Taakstelling Jeugdzorg

In het coalitieakkoord Rutte IV is een aanvullende besparing op de Jeugdzorg opgenomen, oplopend naar structureel € 511 miljoen vanaf 2027. Voor 2025 wordt incidenteel € 500 miljoen toegevoegd aan de algemene uitkering. Voor de meeste gemeenten heeft dit geen effect, omdat het Rijk al had aangegeven dat zij de verantwoordelijkheid voor deze taakstelling op zich zou nemen. De gemeenten mochten hiervoor al een stelpost in de begroting opnemen. Overigens is in het hoofdlijnenakkoord aangegeven dat deze bezuiniging komt te vervallen.

Samenvatting

Samenvattend komen we tot het volgende beeld voor de algemene uitkering:

Decentralisatie- en integratie-uitkeringen

Naast de algemene uitkering is er ongeveer € 4 miljard beschikbaar voor decentralisatie- en integratie-uitkeringen. Hierbij gaat het om middelen die (nog) niet via de algemene verdeelmaatstaven over de gemeenten verdeeld kunnen worden. In de meicirculaire komt er ongeveer € 300 miljoen beschikbaar voor de gemeenten. Hieronder lichten we de belangrijkste wijzigingen toe.

Uitvoeringskosten Omgevingswet

In 2024 ontvangen de gemeenten € 71,5 miljoen voor de uitvoeringskosten van de Omgevingswet. Met deze middelen kunnen de gemeenten ervoor zorgen dat ze aangesloten, geoefend en ingeregeld zijn en voldoen aan de in de Omgevingswet gestelde eisen. Een stelselevaluatie, waarbij de daadwerkelijk gemaakte kosten in kaart worden gebracht, volgt nog. Op de aanvullende post bij het ministerie van Financiën staat nog een reservering van in totaal ruim € 80 miljoen in 2025 voor gemeenten. Deze middelen zullen naar verwachting in een volgende circulaire worden toegevoegd aan het gemeentefonds. De gemeenten ontvangen een uitkering op basis van een vast bedrag (15% van het totaal), het aantal inwoners (60%) en landoppervlak (25%).

Voorkomen van dakloosheid

Het kabinet zet in op het voorkomen van dakloosheid, om- en afbouw van de maatschappelijke opvang en het realiseren van woonplekken met passende ondersteuning voor (dreigend) dakloze jongeren en volwassenen. Vanaf 2024 wordt structureel € 55 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd en verstrekt aan centrumgemeenten maatschappelijke opvang/beschermd wonen via de decentralisatie-uitkering Nationaal Actieplan Dakloosheid. Voor de verdeling aan centrumgemeenten wordt het objectieve verdeelmodel van de decentralisatie-uitkering Maatschappelijke Opvang (DUMO) gehanteerd.

Decentralisatie-uitkering Jeugd

Het ministerie van OCW heeft in het najaar van 2023 het actieplan Voortijdig Schoolverlaten (vsv) naar de Tweede Kamer gestuurd. In de vsv-aanpak werken scholen en gemeenten verplicht samen in de Doorstroompuntregio met een regionaal programma. Met een gezamenlijk en ontschot budget stimuleert het ministerie van OCW samenwerking tussen scholen en gemeenten. In dat kader worden de middelen van de decentralisatie-uitkering (DU) Jeugd (€ 21,7 miljoen) met ingang van 2025 structureel toegevoegd aan het budget voor de (contact)gemeente voor het regionaal programma, op de begroting van het ministerie van OCW. De DU Jeugd wordt dan beëindigd. Deze voornemens zijn onderdeel van het wetsvoorstel ‘Van school naar duurzaam werk’ dat naar verwachting in het tweede kwartaal van 2024 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden.

Niet beoogde kosten Jeugdzorg

Voor het verlenen van de specifieke uitkering Compensatieregeling niet beoogde kosten Jeugdzorg in 2024 wordt € 60 miljoen vanuit het gemeentefonds overgeboekt naar de begroting van het ministerie van VWS. Vanuit de algemene uitkering wordt € 27,9 miljoen overgeboekt. Het overige deel van de € 60 miljoen (€ 32,1 miljoen) wordt overgeboekt vanuit het restantbudget van de integratie-uitkering Voogdij 18+. Dit budget wordt ingezet om de gemeenten te compenseren voor de niet beoogde kosten van 2022 en 2023 na inwerkingtreding van de Wet wijziging woonplaatsbeginsel. Is er in 2024 sprake van onderuitputting binnen deze regeling, dan zullen de resterende middelen weer terugvloeien naar het gemeentefonds.

Tegemoetkoming sociaal ontwikkelbedrijven

De middelen voor de Wet sociale werkvoorziening (WSW) die onderdeel zijn van de integratie-uitkering Participatie zijn in 2024 opgehoogd met € 63,9 miljoen. Dit om gemeenten tegemoet te komen bij de financiële uitdagingen die zij ervaren rondom de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven.

Rijksbijdrage beschut werk

De Rijksbijdrage beschut werk, die onderdeel is van de integratie-uitkering Participatie, wordt structureel verhoogd. Het gaat om € 23,1 miljoen in 2024 oplopend naar € 65,3 miljoen in de structurele situatie (2048). Deze middelen worden nu aan het gemeentefonds toegevoegd.

Voor de decentralisatie- en integratie-uitkeringen geeft de meicirculaire het volgende beeld:

Zorgen over de toekomst

Gemeenten hebben te maken met een groot aantal door het Rijk opgelegde taken. Dit beperkt hun ruimte om keuzes te maken. Daar komt bij dat gemeenten niet alleen gehouden zijn aan wet- en regelgeving, maar ook dat ze rekenschap moeten geven van maatschappelijke normen. Zo is er in theorie beleidsvrijheid in het sociaal domein, maar maatschappelijk gezien worden verschillen hier veel minder geaccepteerd dan in andere domeinen. Eerdere inschattingen wijzen uit dat de vrije beleidsruimte van gemeenten ongeveer € 13 tot € 14 miljard bedraagt. Dit is nog geen 20% van de totale uitgaven van gemeenten. Na verwerking van het hoofdlijnenakkoord en deze meicirculaire moet er nog steeds een kwart van de vrije beleidsruimte worden ingeleverd. Voor gemeentebesturen is dit een forse opgave. In ons artikel over het hoofdlijnenakkoord, schetsten we een handelingsperspectief om te komen tot een hernieuwde balans tussen beleid, middelen en organisatie.