Intergemeentelijke samenwerking draagt bij aan effectief lokaal bestuur

Gemeenten kampen met groeiende lokale verantwoordelijkheden, decentralisaties en allerlei complexe opgaven. Niet zo vreemd dus dat ze zich genoodzaakt voelen om steeds meer samen te werken. Intergemeentelijke samenwerking vormt namelijk een stevige basis voor doeltreffend bestuur. In de in 2022 gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) zijn vijf vormen van intergemeentelijke samenwerking opgenomen. In dit artikel gaan we hier nader op in.

Door de Wgr kunnen gemeenten, provincies en waterschappen samenwerken in publiekrechtelijke constructies. De Wgr bevat regels voor de inrichting en het functioneren van de samenwerking. De wet kent vijf vormen van intergemeentelijke samenwerking: de regeling zonder meer, de centrumgemeente, een gemeenschappelijk orgaan, de bedrijfsvoeringsorganisatie en een openbaar lichaam. Hieronder gaan we in op de inhoud van deze samenwerkingsvormen.

Regeling zonder meer

In het landschap van intergemeentelijke samenwerking schuilt soms de kracht in eenvoud. De ‘regeling zonder meer’ is een lichte, doeltreffende samenwerkingsvorm, die perfect invulling geeft aan die eenvoud. Het begint bij het uiten van de wens tot samenwerking en het helder definiëren van het karakter en doel van de samenwerking. Deelnemende gemeenten blijven zelfstandige entiteiten; ze houden elk hun eigen rechtspersoonlijkheid. De samenwerking wordt over het algemeen geregeld in een overeenkomst, maar er wordt geen nieuwe rechtspersoon opgericht. Hierdoor blijven de gemeenten juridisch gescheiden, maar kunnen ze wel gezamenlijk beleid ontwikkelen en uitvoeren. 
 
De kritiek op de regeling is dat de lichte manier van samenwerken kan leiden tot gebrek aan eigenaarschap, te weinig formalisering, een onduidelijke structuur, gebrekkige besluitvorming en te weinig monitoring. Het voordeel van de ‘regeling zonder meer’ is dat er geen onnodige bureaucratie ontstaat. Juridisch hoeft alleen vastgelegd te worden wat nodig is om de afspraken over de samenwerking goed te kunnen regelen.

Centrumgemeente

Een tweede vorm van intergemeentelijke samenwerking in de Wgr is de centrumgemeente. In deze samenwerkingsvorm komen de deelnemende gemeenten overeen dat de bevoegdheden van een bestuursorgaan (X) van de ene gemeente worden uitgeoefend door een bestuursorgaan (Y) van de andere gemeente. Het ene gemeentebestuur (X) mandateert dus bestuursbevoegdheden aan het andere (Y). Dit betekent dat er bestuursrecht van toepassing is.

De samenwerkingsvorm centrumgemeente is relatief eenvoudig te implementeren en organiseren. Het is bijvoorbeeld niet nodig om een geheel nieuwe organisatie op te richten. Het is vooral van belang om te bepalen welke ‘deelnemer’ de centrumentiteit wordt. Dat kan één gemeente zijn, maar het kan ook per taak om verschillende gemeenten gaan.

Het samenwerkingsmodel ‘centrumgemeente’ kent naast uitdagingen, zoals mogelijke machtsconcentratie en belangenconflicten, ook voordelen. Denk aan efficiëntie, specialisatie en schaalvoordelen. Het succes hangt sterk af van de specifieke context, de bereidheid van de betrokken gemeenten om samen te werken en de effectiviteit van de centrumgemeente bij het faciliteren van samenwerking en het beheren van de belangen van alle partijen. Overigens komt deze samenwerkingsvorm in de praktijk niet zo veel voor.

Gemeenschappelijk orgaan

Een andere Wgr-samenwerkingsvorm is het gemeenschappelijk orgaan. Bij deze variant zijn medewerkers altijd in dienst van minstens één van de deelnemende gemeenten. Sinds de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen op 1 juli 2022 is het mogelijk om een lichtere samenwerkingsvorm met volledige rechtspersoonlijkheid te organiseren.

Voor publieke organisaties die willen samenwerken, is het gemeenschappelijk orgaan een aantrekkelijke variant. Het wordt vaak gebruikt voor enkelvoudige samenwerking of afstemming. Ook gemeenten die behoefte hebben aan een regionale visie op een specifiek beleidsterrein kiezen ervoor. Denk aan huisvesting, onderwijsbeleid of welzijnsbeleid.

Voordelen van het gemeenschappelijk orgaan zijn efficiëntie, gedeelde verantwoordelijkheid en schaalvoordelen. Bij nadelen gaat het om een gebrek aan rechtspersoonlijkheid en mogelijk verlies van autonomie voor deelnemende gemeenten.

Bedrijfsvoeringsorganisatie

De Wgr kent daarnaast de bedrijfsvoeringsorganisatie als (lichte) samenwerkingsvorm. In een bedrijfsvoeringsorganisatie bundelen organisaties ondersteunende taken en diensten, variërend van administratieve en financiële diensten tot ICT-ondersteuning. Doel is het verminderen van de administratieve complexiteit en het effectiever aansturen van de bedrijfsvoeringsorganisatie. 

De bedrijfsvoeringsorganisatie kan schaalvoordeel opleveren. Ook kunnen de deelnemende organisaties expertise delen. Verder neemt de efficiëntie van de dienstverlening toe en dalen de kosten. De bedrijfsvoeringsorganisatie kent ook nadelen, zoals verlies van controle. Een ander nadeel is dat het opzetten en beheren van deze samenwerkingsvorm complex kan zijn, vooral als er meerdere deelnemende gemeenten zijn met verschillende belangen en prioriteiten.

Openbaar lichaam

De meest voorkomende samenwerkingsvorm binnen de Wgr is het openbaar lichaam. Dit is ook de meest uitgebreide vorm. Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid, waardoor het zelfstandig kan opereren binnen de maatschappij. Het kan contracten afsluiten, convenanten aangaan, eigen medewerkers in dienst nemen, fondsen beheren en zelf publieke of private samenwerkingsverbanden opzetten. Ambtenaren die overgaan van een gemeente naar een openbaar lichaam behouden hun ambtenarenstatus. 

Voordelen van het openbaar lichaam zijn de sterke juridische basis, de directe betrokkenheid van de deelnemende organisaties en flexibiliteit. Nadelen zijn de complexiteit van het beheer en de governance en mogelijke kostenstijgingen.

Drie fases

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderscheidt in de handreiking ‘Intergemeentelijke samenwerking toegepast’ drie fases om tot regionale samenwerking te komen:

• De intentionele fase (fase 1)
  In deze fase bepalen de partijen of samenwerking wenselijk en mogelijk is, wie bij de samenwerking wordt betrokken (inclusief taakverdeling), welke voorwaarden daarbij gelden en welke vorm de samenwerking krijgt. Het is van belang om in deze fase doordachte keuzes te maken, aangezien deze keuzes juridische gevolgen hebben.
• De implementatiefase (fase 2)
  In deze fase leggen de partijen de vorm en inhoud van de samenwerking juridisch vast op basis van de gemaakte keuzes in fase 1. Ook vindt de vereiste formele besluitvorming plaats en start de uitvoering van de samenwerking. De beoogde juridische uitwerking wordt in deze fase ingekaderd door de regels van de Wgr. 
• De uitvoerings- en evaluatiefase (fase 3)
  In deze fase beoordelen de samenwerkingspartners de lopende samenwerking en bepalen ze of en zo ja op welke onderdelen bijstelling van de samenwerking nodig is. Na een langere tijd van samenwerking wordt in deze fase ook geëvalueerd of de samenwerking al dan niet moet blijven bestaan. In de praktijk zien we dat deze evaluatie beperkt plaatsvindt.