Binnen zeven jaar een nieuwe weg

De spitsstrook is nog altijd een treffend voorbeeld. Inmiddels ligt het land er vol mee, maar ooit waren het burgers die de eerste aanzet gaven. Tijdens een discussiebijeenkomst werd vanuit de zaal geopperd om de vluchtstrook bij grote drukte te gebruiken als reguliere rijbaan. Het was een gedachte die door ingenieurs van Rijkswaterstaat vermoedelijk nooit naar voren zou zijn gebracht.

 

‘De inbreng van burgers kan je echt een stap verder helpen en is alleen al daarom van groot belang’, meent Donné Slangen, directeur van het ambitieuze programma Sneller & Beter. Samen met enkele tientallen ambtenaren, moet Slangen ervoor zorgen dat de aanleg van nieuwe snel- en spoorwegen in de toekomst binnen zeven jaar zijn beslag krijgt. Nu vergt dit gemiddeld nog veertien jaar. Bij de nieuwe aanpak, die is verankerd in aangepaste wetgeving, is niet alleen voor burgers, maar ook voor regionale en lokale bestuurders een cruciale rol weggelegd.

 

‘Binnen één bestuursperiode duidelijkheid, binnen twee bestuursperiodes het lint doorknippen’, luidt het motto van Slangen, die eerder projectleider was van de ov-chipcard. De projectdirectie Sneller & Beter valt onder de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Vrom, en bestaat uit twintig medewerkers.

 

‘Daarnaast zijn binnen de departementen zo’n veertig tot zestig ambtenaren hier intensief mee bezig. Het gaat om mensen bij LNV die zich bezighouden met natuurbeheer, maar ook om collega’s bij Vrom die gebiedsontwikkeling in hun takenpakket hebben. Het moet allemaal landen; dit is een stelselwijziging, en daarom heeft het even tijd nodig’, vertelt Slangen. Het programma loopt tot eind 2010. Dan moet de nieuwe werkwijze gemeengoed zijn, en kan de projectdirectie naar verwachting worden opgeheven.

 

Versnelling

 

Slangen en zijn mensen zijn onder meer ook bezig met dertig concrete projecten die via de Wet Versnelling Besluitvorming Wegprojecten zo snel mogelijk moeten worden vlotgetrokken. Maar daarnaast wordt gewerkt aan een blijvend snellere werkwijze door aanpassing van procedures.

 

Het nu in gang gezette programma vloeit rechtstreeks voort uit aanbevelingen die de commissie-Elverding vorig voorjaar deed en die door het kabinet zijn overgenomen. Kern hiervan is ‘een structurele verbetering van wetgeving, inspraak en ambtelijke en bestuurlijke processen’. Zo worden decentrale overheden voortaan als mede-initiatiefnemer betrokken bij plannen voor nieuwe infrastructuur. En anders draaien zij in elk geval mee in de gesprekken die aan de basis van het besluitvormingsproces staan.

 

Voordat verdere stappen worden gezet, is er duidelijkheid over het beschikbare budget, de planning en de organisatie: wie is waarvoor verantwoordelijk? Dit alles wordt vastgelegd in een zogeheten startbeslissing. Aansluitend worden alle mogelijke betrokkenen, waaronder burgers en maatschappelijke organisaties, bij de planvorming ingeschakeld.

 

‘Vooraf meedenken in plaats van inspraak achteraf’, zo luidt het credo. ‘Dit betekent ook’, zegt Slangen, ‘dat je van begin af aan transparant moet zijn. Welk probleem wil je oplossen, met wie wil je dat doen, en hoe? Zorg ervoor dat zoveel mogelijk betrokkenen aan tafel zitten. Als je in het begin van het proces transparant bent, heb je al heel veel gewonnen. Zeker als je ervoor zorgt dat de gegeven input daadwerkelijk zichtbaar wordt in het besluit. Maar dat lijkt me vanzelfsprekend, anders hoef je die gesprekken helemaal niet te voeren.’

 

Debat

 

Partijen moeten in het beginstadium volgens Slangen ‘op een goede manier met elkaar in debat gaan’. De uiteindelijke uitvoering en andere ‘details’ blijven dan nog buiten beschouwing. ‘Dat komt later. Je moet eerst op abstractieniveau met elkaar keuzes maken. Dan krijgt iedereen de kans om mee te praten en mee te denken, zodat je uiteindelijk een robuust besluit kunt nemen.’ Bij de huidige manier van werken worden verscheidene varianten uitputtend onderzocht en doorgerekend. ‘En dan gaat het vaak ook nog om studies waar de omgeving niet eens bij wordt betrokken.’

 

In de nieuwe opzet worden diverse modellen slechts op hoofdlijnen bestudeerd. Gekeken wordt bijvoorbeeld naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit, het geluidsniveau en aanwezige natuur- en landschapswaarden. De drie of vier ‘kansrijke’ varianten die dan overblijven, worden vervolgens diepgaander onderzocht. Aansluitend wordt een definitieve keuze gemaakt. Trechtering, wordt deze methode genoemd. Dit bespaart niet alleen veel tijd, maar ook kosten. Belangrijk voordeel van trechtering is volgens Slangen dat sneller duidelijkheid ontstaat.

 

Discussies over mogelijke tracés blijven niet jarenlang boven de markt zweven. ‘Iedereen vindt het prettig als je sneller zekerheid kunt bieden. Niets is zo vervelend als onzekerheid en onduidelijkheid. Daarom zeggen we nu: we nemen maximaal twee jaar de tijd voor de verkenningsfase. In die periode wordt een aantal oplossingen tegen het licht gehouden. Daarna moet een voorkeursbeslissing worden genomen. Die termijn van twee jaar geeft de urgentie aan. Bovendien krijgt de verkenningsfase op deze manier een formele status.’

 

Inspraak

 

Na de voorkeursbeslissing, waarmee het tracé vastligt, volgt een periode van anderhalf jaar waarin alle denkbare consequenties van de gekozen variant in beeld worden gebracht. Dit onderzoek, met alle inspraak die daar bij hoort, gaat nader in op de ruimtelijke en landschappelijke inpassing, en op de consequenties bij halfverdiepte aanleg, dan wel aanleg op maaiveldhoogte. Na deze anderhalf jaar volgt het formele tracébesluit, waarop ook weer kan worden ingesproken.

 

Kort na het tracébesluit kan de aanleg van de weg, die gemiddeld nog eens zo’n drie jaar in beslag neemt, in de visie van Slangen daadwerkelijk ter hand worden genomen. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de wegenbouwer al in een vroeg stadium bij de plannen is betrokken. De benodigde vergunningen kunnen dan snel worden verleend, zo nodig onder coördinatie van het Rijk. Als de weg eenmaal klaar is, volgt een opleveringstoets; een nieuw instrument om te controleren of de milieunormen worden gehaald. Als dit niet het geval is, volgen aanvullende maatregelen.

 

Slangen beaamt dat bij een ingrijpend besluit als de aanleg van een nieuwe weg- of spoorverbinding niet iedereen tevreden kan worden gesteld. ‘Daarom moet je meteen vanaf het begin alle argumenten duidelijk terugkoppelen. Als je dat zorgvuldig doet, zal een rechter daar in eventuele beroepsprocedures rekening mee houden. Dan zal hij anders toetsen.’

 

De projectdirecteur denkt niet dat procederende burgers of actiegroepen ook in de nieuwe opzet voor jarenlange vertraging kunnen zorgen. ‘Ten eerste verwachten we minder beroepsprocedures. Als mensen zich meer betrokken weten, zullen ze minder snel naar de Raad van State stappen. Dat is geen doel, maar een bijkomend effect. In de tweede plaats gaan we ervan uit dat zorgvuldiger kan worden gewerkt als je de gemaakte keuzes steeds goed beargumenteert, en als je je bij de mer-procedure kunt concentreren op de gekozen variant. Minder fouten leidt automatisch tot minder juridische problemen.’

 

Verder kan ook de zogeheten ‘bestuurlijke lus’ soms uitkomst bieden. Dit houdt in dat de bestuursrechter het bevoegd gezag bij tussenvonnis kan opdragen om zijn huiswerk op onderdelen over te doen. Hiervoor hoeft dan niet meer de hele procedure te worden stilgelegd. Een door de Raad van State ontdekte rekenfout kon voorheen zomaar leiden tot twee jaar vertraging. Via de bestuurlijke lus kan dit worden voorkomen.

 

Samenwerking

 

Voor een succesvolle aanpak en het creëren van draagvlak, is het Rijk volgens Slangen meer nog dan voorheen afhankelijk van decentrale over heden. Daarom zal ook voortdurend samenwerking worden gezocht met provincies, gemeenten en regio’s, benadrukt hij. Verder verschijnt binnenkort een participatiecode die decentrale overheden kan helpen om de nieuwe werkwijze toe te passen.

 

Slangen: ‘Als een provincie of gemeente mede-initiatiefnemer is, gaat het meestal vlotter dan wanneer alles van bovenaf wordt bepaald. Bovendien is bereikbaarheid in de eerste plaats vaak een stedelijk of regionaal belang. Het is daarom vanzelfsprekend dat lokale en regionale overheden participeren.’ Bijkomend gevolg is dat de beroepsmogelijkheden voor decentrale overheden uit de wet zijn geschrapt.

 

‘Dat is gebeurd op hun eigen verzoek. En die beroepsmogelijkheden zijn dankzij de nieuwe werkwijze ook niet meer nodig’, meent Slangen. Voor gedeputeerden en wethouders lonkt daarnaast nog iets heel anders. Werkend volgens de nieuwe aanpak, kan de wens om een nieuwe weg aan te leggen binnen drieënhalf jaar leiden tot een schop in de grond. De kans op gewijzigde bestuurlijke inzichten blijft daarmee tot een minimum beperkt. En als de gedeputeerde of wethouder wordt herkozen, kan de weg in zijn of haar tweede periode daadwerkelijk worden opgeleverd.

 

‘Dat lijkt me voor bestuurders een aantrekkelijke gedachte’, zegt Slangen. Tegelijkertijd schept dit volgens de projectdirecteur ook verplichtingen. ‘Als een besluit eenmaal is genomen, moet de bestuurder wel zijn rug recht houden. Dat is nu helaas niet altijd het geval. Krachtig bestuur: dat is waar Nederland behoefte aan heeft.

 

Aanpak A4 omstreden

 

De verbreding van de A4 bij Leiderdorp, een van de dertig projecten die versneld tot stand zou moeten komen, ligt inmiddels onder vuur. Bewonersorganisaties hebben protest aangetekend. Milieudefensie heeft zich hierbij aangesloten. Volgens Milieudefensie is de gekozen aanpak juridisch niet houdbaar. De actiegroep is in het geweer gekomen omdat de luchtkwaliteitsnormen op een aantal punten zouden worden overschreden. ‘Overschrijding van de normen, hoe lokaal ook, is in tegenspraak met de regelgeving’, stelt Milieudefensie in haar beroepschrift aan de Raad van State.

 

Vijf stappen in zeven jaar

 

De werkwijze volgens het concept Sneller & Beter moet ertoe leiden dat de proceduretijd voor een nieuwe snel- of spoorweg wordt gehalveerd van gemiddeld veertien tot ongeveer zeven jaar. Dat gaat in vijf stappen:

 

1. Initiatieffase. Bestuurlijk overleg tussen Rijk en regio, uitmondend in een formele startbeslissing. Budget, planning en organisatie zijn duidelijk. Duurt ongeveer een half jaar.

    

2. Verkenningsfase. Maximale participatie van zoveel mogelijk betrokkenen. Beoordeling alternatieven. Na maximaal twee jaar volgt een voorkeurs beslissing, waarmee het tracé vastligt.

    

3. Planuitwerking of planstudie. Tevens milieueffectrapportage met bijbehorende inspraak. Benodigde tijd: anderhalf jaar.

    

4. Realisatiefase. Voor de aanleg van de weg is drie jaar nodig.

    

5. Opleveringstoets. Beoordeling of de milieunormen worden gehaald. Indien nodig aanvullende maatregelen.