Spelregels voor de vierde macht

De macht van ambtenaren groeit, de politieke controle daarop laat te wensen over. Dat was het uitgangspunt van oud-gemeentesecretaris Harry van de Loo om zijn proefschrift Quadra Politica te schrijven.

Waar gaat het mis in de ambtelijke organisatie?

‘Mijn onderzoek laat zien dat in het conflict tussen de individuele belangen van de ambtenaren en de collectieve belangen van de samenleving, het belang van de ambtenaren wint. Een burger wil een zo goedkoop mogelijke en efficiënte overheid, maar een gemiddelde ambtenaar heeft belang bij een zo groot mogelijke organisatie met veel carrièrekansen. De Britse econoom Parkinson toonde in de jaren ‘50 al aan dat hierdoor ambtelijke organisaties blijven groeien. De samenleving krijgt steeds meer regels en ambtelijke organisaties worden steeds groter, complexer en onbeheersbaarder. Terwijl de maatschappelijke roep om het weer onder controle te krijgen steeds luider wordt.’

Hoe dan?
‘Het antwoord ligt in informatiemanagement. Hiertoe moeten de spelregels voor ambtelijke organisaties worden aangepast en politiek verankerd, iets wat ambtelijke organisaties niet uit zichzelf doen. Dit is het gevolg van het belangenconflict. Wil men de groei van ambtenaren en regels bedwingen, dan zal er van ‘buitenaf’ moeten worden ingegrepen. Dit onderzoek laat zien dat dat kan, als de politiek een simpele set organisatieregels vaststelt.’

Heeft dat ambtelijk gedrag te maken met de drukte op het werk?
‘Het gaat niet om ambtelijk maar om sociaal gedrag, wat ontstaat door verkeerde spelregels. Maar drukte speelt een rol. Iedereen is druk, maar we weten niet precies wat iemand nou doet. Ik heb het uitgezocht: 95 procent van de gemeentelijke taken betreft de uitvoering van rijkswetten. Participatiewet, Bijstandswet, Paspoortwet, Wmo, Jeugdbeschermingswet, noem maar op. Er zijn bijna 150 rijkswetten die bij gemeenten op het bordje komen. De volgende vraag is dan: wie doet welke wet? Dan blijkt dat elke ambtenaar zich bezighoudt met een beperkt aantal wetten, voorschriften en beleidsgebieden. Dat kun je per ambtenaar in kaart brengen.’

Hoe deed u dat?
‘Ik vroeg een mbo-er personeelszaken: wat is je taak? Hij antwoordde: ik doe de salarissen. We concludeerden samen dat dat zijn product was, dat hij daarbij volgens vaste procedures gegevens verwerkte, daarbij overlegde, de tijd en de budgetten bewaakte en alles in applicaties verwerkte. Het bleek betrekkelijk simpel om per salarisschaal een functieprofiel met zeven aspecten te schrijven. Zo ontstonden achttien functieprofielen, die voor alle gemeenten kunnen gelden. Door de koppeling van de wet- en regelgeving aan deze functieprofielen bleken álle organieke functies van álle gemeenten inhoudelijk én gewogen te kunnen worden beschreven. Hierdoor kan er aanzienlijk beter worden geregistreerd wat iedereen doet waardoor de informatie-asymmetrie verdwijnt en de transparantie wordt vergroot. De vergrote transparantie gaat dus gepaard met andere spelregels.’

Wat is daarvan het voordeel?
‘In mijn proefschrift heb ik de spelregels modelmatig uitgewerkt en in de gemeente Boxmeer zijn ze juridisch vertaald, en door de ondernemingsraad, het management en het college in 2013 geaccordeerd. Het blijkt dat de organisatieregels een enorme opsteker zijn als het gaat om de uitvoering van deze nieuwe regelgeving, maar ook de planning en control gaan uitstekend. Door de transparantie kan het klantencontactcentrum 87 procent van de 47.000 telefoontjes die er per jaar binnen komen per direct afhandelen. Het onderzoek laat zien dat er een grote mate van medewerkers­tevredenheid is een laag ziekteverzuim en een laag personeelsverloop. Het is mooi om te zien dat mensen gelukkig worden van hun werk.’

Een voorbeeld?
‘In de oude situatie, zonder spelregels, kon een ambtenaar die een vervelend mailtje kreeg deze doorsturen naar gemeentewerken, ruimtelijke ordening en bijvoorbeeld sociale zaken. Zo, hij was er even van af. Dat is niet netjes, maar het gebeurt. Dan komt de boze wethouder: hoe zit dat met dat mailtje, ik heb er klachten over gehoord. De ambtenaar zegt: ik zit nog steeds op RO en gemeentewerken te wachten. De wethouder gaat vervolgens naar deze afdelingen, maar daar zeggen ze: we kunnen er niks mee. Uiteindelijk zegt de wethouder tegen de burger: stuur de mail voortaan maar naar mij. De wethouder wordt ombudsman in plaats van bestuurder. Maar door dit gedrag krijgen de ambtenaren onderling ook conflicten. Door de nieuwe spelregels, waarbij er afspraken worden gemaakt over centrale registratie van binnenkomende mails komt dit niet meer voor.’

Een ander voorbeeld?
‘Een medewerker gemeentewerken heeft een budget van 30.000 euro voor het verwijderen van asbest uit de grond. Terwijl de aannemer bezig is blijkt de grondvervuiling veel groter en tegen de tijd dat hij klaar is de rekening opgelopen tot het tienvoudige. Wie is verantwoordelijk? De ambtenaar? Zijn baas? De aannemer? Of de wethouder? In het huidige bestel is het makkelijk: de wethouder is verantwoordelijk, maar door de nieuwe spelregels wordt de verantwoordelijkheid veel scherper gedefinieerd. Dit alleen al omdat budgetbeheer, budgetbewaking en budgetverantwoording opgenomen zijn in de functieprofielen van die medewerker.’

Controle, registratie, de DDR wandelt binnen…
‘Leuk bedacht. Maar zonder spelregels is de bestuurder, de burger én de ambtenaar de klos. Bovendien worden ook bij gevierde agile managementmethoden als lean en scrum harde spelregels met harde registraties gebruikt. Neem de inwoner die belt met de vraag hoe het met zijn bouwvergunning staat. Doordat er geen centrale registratie plaatsvindt, moet de telefoniste het telefoontje ‘doorzetten’ naar de betreffende ambtenaar. Deze is echter niet op zijn plek, waardoor een ander het telefoontje moet aannemen. Deze ander doet dat echter niet omdat ‘hij er toch niks van weet en hij het al druk genoeg heeft’. Gevolg: een ontevreden inwoner, een ontevreden telefoniste en een ontevreden collega. Mijn onderzoek laat zien dat de ontworpen spelregels met een centrale registratie juist tot een grote mate van medewerkerstevredenheid leiden met een kleiner apparaat en aanzienlijk minder inhuur van derden.’

Lees het hele interview met Harry van de Loo deze week in BB22 (inlog).