Bestuursdwang is ‘eng’

Gemeenten terughoudend met inzet bestuursdwang

Dwangsommen worden door gemeenten vaak wel juist gebruikt, maar ook te vaak ingezet waar bestuursdwang passend en geboden is, is de ervaring van Jasper van Ginneken, procesgemachtigde en trainer voor lokale overheden. Gemeenten vinden bestuursdwang of ‘eng’ of het loopt uit op een stroperige operatie. ‘Ze weten bijvoorbeeld niet hoe ze verder moeten als de begunstigingstermijn is verlopen.’ Het sluiten van een pand na een opiumvondst is redelijk eenvoudig, maar wat ga je doen bij afvalverwerkers, recyclebedrijven, chemicaliën? ‘Mag je die wel vervoeren? Moet je een vergunning regelen? En praktisch: een kuub zand weghalen is geen probleem, maar 7.500 ton doe je niet met de lokale groenvoorziening. Men loopt hier tegenaan en durft niet, want het is zo ingrijpend.’

Burgemeester
De burgemeester is verantwoordelijk voor openbare orde en veiligheid, maar wordt volgens Van Ginneken politiek beïnvloed door de gedachte: eerst maar een last onder dwangsom, want bestuursdwang is te ingrijpend. ‘Dat heeft ook te maken met afbreukrisico. Wat is er namelijk aan de voorkant misgegaan dat je nu moet ingrijpen? Waarom moet er bestuursdwang worden toegepast? Is er direct gevaar voor de volksgezondheid? Wat heeft dat betekend? En hoe heeft het zo ver kunnen komen? Een dwangsom is minder precair, maar in negen van de tien gevallen wordt niet het gewenste effect bereikt en is de impact van de overtreding niet weggenomen. Dat is calculerend gedrag van bedrijven: bedrijfsrisico. Ze rekken, maar intussen blijft het probleem.’

Over hoe vaak bestuursdwang of last onder dwangsom wordt toegepast, heeft Van Ginneken geen specifieke cijfers, maar hij bereidt wel een studie voor vanuit de richtlijnen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG. ‘Wat is nu de impact van het handhavingsbeleid? Je hoort in algemene zin dat ambtenaren het gevoel hebben dat zaken niet worden opgelost en ook andere belanghebbenden delen die mening. Vooral bij de grotere overtredingen, zoals bij milieuvoorschriften, wordt niet doeltreffend opgetreden bij een dwangsom.’

Prikkel
Reden voor Van Ginneken om nu aan de bel te trekken is dat er steeds meer problemen ontstaan met voorschriften. ‘Afvalbedrijven stuurden veel materiaal naar China, maar dat heeft nu de grenzen gesloten voor Europees afval, dus dat blijft hier liggen. Partijen handelen calculerend, omdat er een businessmodel achter zit. Recyclingbedrijven hebben nu geen mogelijkheid voor verwerking, maar ondanks de dwangsom is er toch aanvoer van materiaal. Een dwangsom is een prikkel om de bedrijfsvoering aan te passen, maar dat is niet gebeurd. Kijk naar Tata Steel: onder de streep gebeurt er verdraaid weinig waar de buurt baat bij heeft. Inwoners hebben veel commentaar op het optreden van de overheid.’

De reden dat de overheid zo handelt, is volgens Van Ginneken de complexiteit van Tata en de werkgelegenheid. ‘Wat ook meespeelt is dat het too big to fail is. Het bestuur vraagt zich af: wat moeten we doen? Wat betekent het voor de werkgelegenheid? Ook bij Tata bedenkt de gemeenteraad: wat is het effect als we er keihard invliegen? Bestuursdwang is een onbekend element. Maar je bent ook medeovertreder, want de gemeente is eigenaar van het onroerend goed. In gesprekken met ambtenaren en bestuurders merk ik dat de materie ze onvoldoende eigen is. Ze willen doortastend optreden, maar zijn er onbekend mee, dus krijgen ze het niet voor elkaar om er goed in te vliegen. Ze kunnen wel goed rijden met het vliegtuig, maar niet opstijgen of vliegen.’

Onderzoek
Het is daarom zaak om bestuurders bewust te maken van de handhavingsmiddelen. ‘Zorg dat je een compleet plan hebt. Bepaal van tevoren hoe je de lasten gaat opleggen, wat de feitelijke uitvoering zal zijn en hoe je gaat aanbesteden. Dat doe je niet ad hoc bij het eind van de begunstigingstermijn. Je kunt heel gedegen onderzoek doen. De toezichthouder heeft de bevoegdheid om de administratie op te eisen en mensen te horen. Als je die middelen gebruikt, kun je een goed dossier vormen en zien welk materiaal er ligt, zodat je ook medeovertreders kunt zien. Bepaal dus je strategie: controle en een beslisboom. Dat is een hybride component in de handhaving, maar er moet een fundament liggen. Reactief handhaven via bestuursdwang verhoudt zich niet tot reactieve handhaving, want dat is al goed in te schalen. Bedenk dat van tevoren goed.’

Van Ginneken weet dat de kosten vaak spelbreker zijn en daarom vindt hij dat de middelen in zo’n breed mogelijke kring bekend moeten zijn. ‘Kosten mogen niet altijd leidend zijn. Je moet het wel goed uitleggen ten opzichte van de belangen, maar meestal lukt dat wel. Kijk naar Chemie- Pack in Moerdijk. Daar is spoedeisende bestuursdwang toegepast. De rekening blijft bij de samenleving liggen, omdat een gedeelte niet kan worden verhaald. Maar in dit geval heeft het bestuur dat goed uitgelegd. Er is daar ook heel goed samengewerkt tussen verschillende teams. Moerdijk ging goed, maar bij vakantiepark Fort Oranje is het juist helemaal fout gegaan.

Misschien niet maatschappelijk, want er was een duurzame uitstroom, maar wel financieel. Ook kun je vraagtekens stellen bij de manier waarop is gehandeld. Was dit de meest passende manier? In de gemeente Weert is een paar jaar geleden ook spoed-eisend opgetreden bij niet goed ingepakte chemicaliën. Maar mijn indruk is dat het meestal niet goed gaat. Het zou me niet verbazen dat uit mijn studie blijkt dat een groot deel van de ingezette lasten niet tot uitvoer worden gebracht om andere redenen dan vernietiging van het besluit.’

Kosteninvordering
Handhavend optreden en vervolgens het via dwanginvordering verhalen van de kosten daarop: hoe gaat dat dan wel in zijn werk? ‘Geef eerst de mogelijkheid aan: bestuursdwang en dan invordering. Ambtenaren weten niet hoe een deurwaarder dat doet. Je kunt al conservatoir beslag leggen voor je tot kosteninvordering overgaat. Dat gebeurt twee à drie keer per jaar. Stap één is bewustwording: waar zijn we mee bezig als we handhavend optreden?

Gemeenten moeten onderling verbintenissen aangaan om hun kennis te delen: verdeel de taken, zorg voor voldoende niveau. Een kleine gemeente heeft vaak minder kennis van aanbestedingen dan een grote gemeente, maar is weer beter in agrarische problematiek. Dergelijke kennis moet je delen met gemeenten, maar ook met de omgevingsdienst en breder.’

Op die manier kunnen gemeenten doeltreffender handhaven en dat verbetert niet alleen het leefklimaat, maar ook je geloofwaardigheid. ‘Het heeft ook een werking naar buiten toe. En het hoeft niet meer te kosten. Als je er efficiënt mee omgaat en kennis clustert, dan denk ik dat je binnen de huidige middelen al veel kunt bereiken. Doelmatig gebruik van beschikbare middelen kan al veel helpen.’

Hiaten
Gemeenten kunnen in hun handhavingsapparaat kijken waar kennis en behoefte zit en ambtenaren naar een hoger kennisniveau tillen. ‘Nu hebben ze niet eens inzichtelijk welke kennis ze hebben en op welke vlakken.’ De gemeente Rotterdam heeft hele andere vraagstukken dan de gemeente Sluis. ‘Zoek juist gemeenten die tegen andere materie aanlopen om kennis specifiek toe te bedelen. Hiaten kun je zo opvullen. Kijk niet naar de taakstelling van de handhaver in algemene zin, maar naar wat de problematiek is en laat de taakstelling daarop aansluiten.’