Angst voor politiekere rol burgemeester

Positie gemeentesecretaris ongewis

‘Onze voornaamste zorg is dat als de burgemeester wordt gekozen er een heel politiek bestuur is’, zegt voorzitter Herke Elbers van de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS). ‘Nu is de burgemeester de voorzitter boven de partijen en onafhankelijk, straks niet meer. Onze positie en die van de organisatie wordt daarmee ongewisser. De angst bestaat dat de rol van de burgemeester nog politieker wordt dan deze nu al is. De functie wordt in één adem genoemd met het college, terwijl er wel een scheiding is. Daardoor wordt de positie van de gemeentesecretarissen ook kwetsbaarder.’

Waar de burgemeester nu boven de partijen staat en de hoeder is van integriteit en goed bestuur, ontstaat er straks een afhankelijkheidsrelatie. Dat leidt voor de gemeentesecretaris tot meer onzekerheid, meer politieke druk om bepaalde dingen te doen, vreest Elbers. ‘Dat moeten we voorkomen met goede checks and balances.’

Een ander effect is dat er minder eenduidige sturing is. ‘Omdat er veel verschillende politieke agenda’s en prioriteiten zijn, neemt de druk in de organisatie toe. Nu is er een lijn via de burgemeester die verantwoordelijk is. Als de burgemeester, behalve openbare orde en veiligheid nog meer portefeuilles krijgt, wordt de eenduidige sturing ook minder. Bij een gekozen burgemeester kan het accent verschuiven in zijn rollen. Nu borgt hij de integriteit en rechtmatigheid en kan hij raadsbesluiten voor vernietiging voordragen. Straks moet hij de boer op om zieltjes te winnen. Deels zie je nu al kwetsbare burgemeesters ontstaan die afhankelijk zijn van de raad. Maar als ze worden gekozen, zijn ze afhankelijk van de bevolking en dus nóg meer beïnvloedbaar. Met de huidige mate van ondermijning heeft dat steeds grotere effecten.’

Boegbeeld
Welke gevolgen heeft die verandering voor de rol van de gemeentesecretaris? Volgens Elbers kunnen de gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie bij problemen nu bij de burgemeester terecht. ‘Hij is het boegbeeld, dat heb je dan niet meer. Je zou als gemeentesecretaris meer afhankelijk worden van de benoeming van het college. Maar moet je dat zo houden? Als we die onafhankelijke rol willen houden, hoe moeten we die dan invullen? Moeten we de gemeentesecretaris op een andere manier benoemen? Moeten we extra waarborgen creëren voor de onafhankelijke adviezen uit de organisatie?’

De VGS heeft een werkgroep ingesteld die naar de mogelijke gevolgen van de deconstitutionalisering van de burgemeester voor de rol van de gemeentesecretaris kijkt. ‘Daar is al een aantal opmerkingen gemaakt over het borgen van de onafhankelijke positie binnen de organisatie en de positie van de gemeentesecretaris. Bijvoorbeeld door de benoeming en het ontslag niet meer door het college te laten doen.

Er is al een eerste studie naar gedaan. Nu inventariseren we waaraan we moeten denken en waarmee we aan de slag gaan om er na de zomer met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) en het ministerie van Binnenlandse Zaken verder over te spreken. We willen onze zorgen met de verschillende beroepsgroepen delen, goede randvoorwaarden neerzetten en het publieke bestel inrichten met goede waarborgen. De commissaris van de koning vervult die onafhankelijke rol nu niet binnen de gemeente, maar zou die rol meer op zich kunnen nemen. Dat is een denkrichting.’

Zwarte Piet
In Duitsland is de gemeentesecretaris nagenoeg verdwenen als fenomeen (zie kader) en wordt de leider van de grootste partij burgemeester, leider van het college én directeur van de organisatie. Volgens Elbers is het niet de eerste zorg van gemeentesecretarissen dat hun positie hier straks ook verdwijnt. ‘We moeten naar het hele bestel kijken om het goed te laten functioneren. Als je aan één schakel draait, heeft dat effect op de andere schakels en moet je kijken wat met de zwakste schakel gebeurt. Nu zijn er goede checks and balances, maar we hebben een werkgroep om mee te denken en kunnen invloed uitoefenen. Aan de deconstitutionalisering was meer behoefte op landelijk dan op gemeentelijk niveau.’

‘Feitelijk gebeurt er nog niets’, weet bestuurskundige Niels Karsten. ‘Maar de grondwetswijziging biedt ruimte om de aanstellingswijze te veranderen.’ Zijn kritische beschouwing De burgemeester als vriend of vijand van de rechtsstaat was aanleiding voor het symposium over de rol van de burgemeester in de democratische rechtsstaat dat 21 juni plaatsvindt in Tilburg. In die beschouwing betoogt hij onder meer dat de deconstitutionalisering van de burgemeester zijn onafhankelijkheid mogelijk verder gaat uitkleden.

‘Mijns inziens worden door de raad gekozen burgemeesters alleen maar kwetsbaarder voor politieke druk’, geeft Karsten aan. ‘Een direct gekozen burgemeester krijgt een maatschappelijk mandaat om tegen integriteitsschendingen op te treden, maar is ook vatbaarder voor maatschappelijke druk. Kun je dan Zwarte Pietdemonstraties nog laten doorgaan? Het wordt voor burgemeesters nog ingewikkelder om de rechtsstaat te verdedigen. Het is te makkelijk om te zeggen dat de Kroonbenoeming een formaliteit is, want alleen de minister kan een burgemeester ontslaan. De gemeenteraad moet eerst, goed gemotiveerd, van verstoorde verhoudingen spreken. Straks hoeft dat misschien niet meer.’

Een direct door de inwoners gekozen burgemeester kan in de lokale politiek, als gevolg van ondermijning, ook juist ruimte creëren voor niet-integer gedrag. Karsten wijst op Slovenië, waar de gekozen burgemeester ook hoeder is van integriteit en democratie. Na het communisme kwamen daar onafhankelijke burgemeesters op die tegen corruptie optraden. Zij kregen een mandaat om schoon schip te maken. ‘Maar inwoners kunnen ook een minder integer persoon kiezen. Er zit veel geld bij criminele organisaties. Dat is een belangrijke factor en dat kan invloed hebben. Kan een gekozen burgemeester dan nog wel toezien op de integriteit?’

Conflict
De commissaris van de koning of zelfs de minister zouden de burgemeester vanuit hun rol kunnen ondersteunen. ‘Een paar jaar geleden trad de burgemeester van Brunssum op tegen een verziekte bestuurscultuur. Hij kwam in conflict met de raad en het college en is opgestapt. Daar had de minister het ontslag kunnen weigeren. Ook commissarissen kunnen ondersteuning bieden, maar ze hebben buiten de mogelijkheid een waarnemer aan te wijzen weinig middelen: de wettelijke bepaling is dat de commissaris mag adviseren en bemiddelen, niet ingrijpen. Bovendien zijn ze terughoudend. Dat is begrijpelijk, want het hoogste orgaan is uiteindelijk de gemeenteraad. Ik benijd de burgemeester ook niet die zou moet terugkeren in een gemeente waar hij in conflict ligt met de raad.’

Oppasser
Een rondje langs enkele hoogleraren staats- en bestuursrecht leert dat vragen over de (gevolgen van) de veranderende rol van de burgemeester na de deconstitutionalisering geen eenvoudig antwoord kennen. Emeritus hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga spreekt van ‘een groot en ingewikkeld vraagstuk dat zich niet met enkele hoofdlijnen laat beantwoorden’. ‘Er zijn vele varianten mogelijk, zie het rapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie, ieder met eigen effecten op de secretaris en de ambtelijke dienst.’ Hoogleraar constitutioneel recht Leonard Besselink (Universiteit van Amsterdam) voorziet geen veranderingen, zolang de deconstitutionalisering niet leidt tot een andere benoemingswijze. Daarna hangt het af van de te kiezen procedure of de positie van de burgemeester (verder) politiseert.’

De Leidse hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans maakt zich zorgen over de steeds maar groter wordende verantwoordelijkheden die de burgemeester krijgt, met name op het terrein van de criminaliteitsbestrijding. ‘Burgemeesters worden ware sheriffs of crimefighters. Dat is onwenselijk. Burgemeesters zijn niet in staat om als halve officier van justitie of politiecommandant te fungeren. Ze zijn er niet voor opgeleid of getraind, maar vooral: ze hebben niet de middelen om het te doen.’ Door de burgemeester zo in de hoek te dringen, riskeert die van burgervader tot burgerbewaker te verworden en tegenover zijn gemeenteburgers te worden opgezet als een soort oppasser in vaste dienst. ‘En dat terwijl er, nu gemeentebestuurders de afgelopen decennia professioneler en hoger opgeleid zijn geworden, juist behoefte is aan grotere verbinding.’

De burgemeester moet dus terug naar zijn rol als verbinder. Ook met een gekozen burgemeester zullen goede, ervaren professionele bestuurders hele goede papieren hebben om verkozen te worden, denkt Voermans. Maar als de gemeentesecretaris meegaat in een gemeentebestuur dat zich gaat verschansen tegen ‘foute’ of ‘verkeerde’ burgers, kan dat vervelende en langjarige gevolgen hebben voor een gemeente.

Wiebelig systeem
‘De kunst is burgers steeds nauw te betrekken bij het gemeentebestuur, ook of juist als het om hele lastige klussen gaat, zoals misdaadbestrijding of burgers die politiek (té) opgewonden raken,’ zegt Voermans. Hij pleit voor een gedifferentieerd stelsel in de toekomst. Kleinere gemeenten zouden, indien gewenst, ook benoemde burgemeesters moeten kunnen houden. ‘De meeste kleinere gemeenten die ik ken willen dat ook.’ Gekozen burgemeesters zijn meer iets voor grote gemeenten. ‘Ik ben voor een keuzestelsel: die gemeenten die dat willen kunnen burgemeesters gaan kiezen.

Die keuze voor die optie is typisch iets wat je in een referendum aan de bevolking voor zou kunnen leggen. Kies je voor een ‘gekozen burgemeester’ dan zou dat wel betekenen dat die situatie ook de komende drie burgemeesterstermijnen zo blijft. Anders wordt het systeem wiebelig. Met een gekozen of niet gekozen burgemeester moet een secretaris uit de voeten kunnen, aldus Voermans. ‘Hij moet allang om kunnen gaan met gekozen wethouders, toch?’

Over de grens is duidelijk wie de baas is
Hoe is de rol van de gemeentesecretaris veranderd in omliggende landen? Sander van Waveren, ambtelijk secretaris van de VGS, onderzocht dit namens de genoemde VGS-werkgroep door in allerlei publicaties te grasduinen. Hij kwam tot een aantal interessante bevindingen. In België is het bestuur monistisch en is de gemeentesecretaris ook griffier. Zijn rol lijkt op die in Nederland. In Duitsland is de burgemeester ook directeur van de ambtelijke organisatie. De Noorse hoofdstad Oslo heeft twee burgemeesters (!): één ‘gekozen’ burgemeester die politiek leider is in de raad en een uitvoerende burgemeester, politiek gekleurd en door de raad benoemd, die hoofd van de ambtelijke organisatie is en zijn eigen college/directie benoemt. In Engeland en Ierland is een trend richting de gekozen burgemeester zichtbaar. In Ierland krijgt dit politieke bestuur ondersteuning van een secretaris die door een onafhankelijke selectiecommissie voor zeven jaar wordt benoemd.

De neutraliteit en de rechtmatigheid wordt door de secretaris geborgd en die heeft bescherming in die rol. Van Waveren concludeert dat in alle gevallen een eenduidige relatie is met het politiek leiderschap. Het is duidelijk wie de baas is: de raad, het college of de burgemeester. Dat maakt duidelijk aan wie de secretaris is verbonden. ‘Het niet regelen daarvan is een risico in de huidige Nederlandse situatie.’