Ambtenaren: 7- voor integriteit

Veel ambtenaren weten niet precies welke integriteitsregels en -afspraken bij hun werkgever van kracht zijn. Vooral het bestaan van klokkenluidersregelingen is relatief onbekend. Verder weten ambtenaren vaak niet dat hun werk gever bij het aannemen van personeel de juistheid van diploma’s en getuigschriften controleert. Ook over de registratie van integriteitsschendingen bestaat veel onduidelijkheid.

 

Tegelijkertijd zijn ambtenaren wél goed bekend met de meeste andere instrumenten op het gebied van integriteit binnen hun organisatie. De meningen over de effectiviteit lopen echter uiteen. Het nut van algemene beleidsregels wordt nogal eens betwijfeld, terwijl concrete regelingen over bijvoorbeeld geschenken en nevenfuncties juist worden beschouwd als ‘effectief’ of ‘zeer effectief’.

 

Uit onderzoek van de Vrije Universiteit Amsterdam in samenwerking met Binnenlands Bestuur blijkt dat regelingen en instrumenten op het gebied van integriteit in ruime mate voorhanden zijn. Via een enquête is onder meer onderzocht of de instrumenten die door overheden bij het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn aangemeld, bij de betrokken ambtenaren voldoende bekend zijn. Aan het onderzoek deden 671 personen mee: overwegend ambtenaren, en daarnaast een kleine groep politici en bestuurders.

 

Gedragscodes

 

Gemeenten zijn sinds 2007 verplicht om hun regelingen op het gebied van integriteit jaarlijks aan te melden bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Gedragscodes voor medewerkers, regels voor het aannemen van geschenken, het afleggen van een ambtseed, afspraken over nevenfuncties en klokkenluidersregelingen zijn wijd verbreid. Driekwart van de betrokken organisaties heeft een vertrouwenspersoon voor integriteitszaken. In totaal 65 procent van de gemeenten geeft aan de juistheid van diploma’s en getuigschriften van nieuw personeel te controleren.

 

Centrale registratie van integriteitsschendingen en managementrapportages over integriteit komen minder vaak voor. Als het gaat om centrale registratie, heeft minister Guusje Ter Horst van Binnenlandse Zaken aangekondigd dat met ingang van 2009 een nieuw landelijk model van kracht wordt voor het rijk en de politie. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Inter Provinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen staan volgens de minister achter dit model ‘en zullen toepassing hiervan binnen hun sectoren promoten’.

 

Feit is dat uit het onderzoek blijkt dat ambtenaren niet altijd weten welke regels bij hun werkgever van toepassing zijn. Van de respondenten die wel weten van het bestaan van een bepaalde regeling, kent niet iedereen de inhoud. Een kwart is niet op de hoogte van de exacte bepalingen in de gedragscode die geldt bij hun gemeenten. Ruim een op de drie ondervraagden weet niet hoe de klokkenluidersregeling in elkaar zit en wat de vertrouwenspersoon integriteit binnen hun organisatie doet. Over de effectiviteit van de klokkenluidersregeling en de werking van de ambtseed bestaan bij veel respondenten twijfels.

 

Karin Lasthuizen, universitair docent en senior onderzoeker Integriteit van Bestuur aan de VU, zegt dat het integriteitsbeleid soms als onoverzichtelijk wordt ervaren door de veelheid aan regels, afspraken en beleidsinstrumenten. ‘Deels heeft dat ook te maken met de ontstaansgeschiedenis’, zegt Lasthuizen, die nauw bij het onderzoek betrokken was. ‘Het controleren van diploma’s en getuigschriften gebeurt al langer, maar wordt nu onder de noemer van integriteit gebracht. Een gedragscode of ambtseed die met veel elan en onder de noemer van integriteit wordt ingevoerd, is daardoor al snel veel bekender.

 

‘Voor bijvoorbeeld een klokkenluidersregeling, geldt dat je je daar vaak pas in verdiept als je denkt dat je er een beroep op wilt doen. Dat blijft een zwak punt van klokkenluidersregelingen. Mijn advies zou dan ook zijn om in elk geval de drempel voor het melden van misstanden zo laag mogelijk te maken.’

 

Effectiviteit

 

Ondanks de grote bekendheid, wordt de effectiviteit van gedragscodes en ambtseden niet hoog ingeschat. Lasthuizen: ‘In grote lijnen kun je zeggen: hoe concreter de regeling, hoe effectiever. Het afleggen van een ambtseed is een ceremonie, en daarom wordt er al snel sceptisch over gedaan. Het is een mooie dag, en daarna hoor je er eigenlijk nooit meer iets van. Dan krijgen mensen het gevoel: “Helpt dat nou, zo’n ceremonie? Is het nu daadwerkelijk verankerd in de organisatie?”.’

 

Het aantal gemeenten dat bewust bezig is met integriteitsbeleid, lijkt op grond van het onderzoek toe te nemen. Steeds meer gemeenten hebben een gedragscode, en ook afspraken voor het aannemen van geschenken worden in een toenemend aantal gevallen formeel vastgelegd. Uit het onderzoek blijkt dat het management vaak meer aandacht heeft voor integriteit dan de overige medewerkers. Volgens Lasthuizen kan dat vooral worden verklaard doordat leidinggevenden per definitie een grotere rol hebben bij het handhaven en bevorderen van integriteit, omdat zij immers verantwoordelijk zijn voor hun afdeling of dienst.

 

Wat Lasthuizen en haar collega-onderzoekers een groot gemis vinden, is het feit dat slechts een kleine groep gemeenten managementrapportages over integriteit opstelt. ‘Als je iets niet benoemt wordt het ook niet zichtbaar’, meent Lasthuizen. ‘De winstcijfers staan ook in een managementrapportage, waarom het integriteitsbeleid dan niet? Als je hierover geen verantwoording aflegt, bijvoorbeeld jaarlijks, weet je ook niet hoe je organisatie ervoor staat. Dan maak je het niet inzichtelijk.’

 

Bestuurders

 

Een opvallende uitkomst van het onderzoek is dat een grote groep respondenten meent dat ambtenaren meer oog hebben voor integriteit dan politici of bestuurders. Bijna 40 procent van de ondervraagden is het ‘eens’ of ‘zeer eens’ met de stelling: ‘in mijn organisatie hebben ambtenaren meer aandacht voor integriteit dan politici of bestuurders’. Wel is het zo dat politici het hiermee minder vaak eens zijn dan ambtenaren.

 

Nog opmerkelijker is de uitkomst op vragen over mogelijke belangenverstrengeling. Ruim een op de drie geënquêteerden signaleert belangenverstrengeling bij politici. Ambtenaren en politici verschillen hierover niet wezenlijk van mening. Anders gezegd: ook een op de drie politici meent dat sprake is van belangenverstrengeling in hun politieke of bestuurlijke omgeving. Ruim een kwart van de politici onderschrijft daarnaast de stelling dat politici minder integer zijn dan ambtenaren. Van de ambtenaren is zelfs ruim 43 procent het met deze stelling eens.

 

Lasthuizen beaamt dat belangenverstrengeling voorkomt. Volgens haar heeft dat deels te maken met een gebrek aan professionaliteit en soms ‘naïviteit’ bij bijvoorbeeld gemeenteraadsleden. Maar het komt ook doordat politici vaak worden gekozen omdat ze nauwe banden hebben met een bepaalde groep of achterban. Bovendien zijn politici dikwijls actief in besturen van sportverenigingen of andere maatschappelijke organisaties.

 

‘Zeker in een dorp loop je dan al snel de kans dat je bij het nemen van besluiten over bestemmingsplannen of subsidieverlening niet vrij bent om mee te stemmen. Maar het gebeurt slechts sporadisch dat een raadslid of wethouder zich dan daadwerkelijk van stemming onthoudt. Belangenverstrengeling wordt door de betrokkenen zelf vaak onvoldoende herkend of onderkend.’

 

Meer aandacht

 

Een ruime meerderheid van de respondenten vindt integriteit belangrijk en onderschrijft de stelling dat hiervoor meer aandacht nodig is. Binnen de eigen organisatie of afdeling is de behoefte aan aanvullende maatregelen of afspraken echter aanmerkelijk minder groot. Vooral in het bestuur is extra aandacht voor integriteit gewenst, blijkt uit de antwoorden van een grote groep respondenten.

 

De ondervraagden geven hun eigen organisatie gemiddeld het rapportcijfer 6,8 als het gaat om integriteit of integriteitsbeleid. Alleen de Eerste Kamer (6,9) en de rechterlijke macht (7,3) doen het volgens de respondenten op dit gebied beter. Andere organisaties, variërend van waterschappen en ministeries tot het bedrijfsleven, scoren allemaal lager. De Tweede Kamer krijgt een lager rapportcijfer (6,2) dan de eigen organisatie of bijvoorbeeld provincies (6,4) en gemeenten (6,6).

 

Lasthuizen is niet bepaald opgetogen over de rapportcijfers. ‘Bijna allemaal zesjes, en ook het cijfer voor de eigen organisatie is niet denderend. Het zijn natuurlijk gevoelscijfers, maar dit geeft zeker geen reden om te gaan juichen. Het is eerder een kwestie van: met de hakken over de sloot. Daarmee is het belang van integriteitsbeleid maar weer eens onderstreept.’

 

Het integriteitsonderzoek is uitgevoerd door de Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur van de Vrije Universiteit Amsterdam, in samenwerking met Binnenlands Bestuur. Bij de Vrije Universiteit Amsterdam waren Karin Lasthuizen, Matthijs van Voorst en Leo Huberts met het onderzoek belast. Zij zijn respectievelijk universitair docent, junior onderzoeker en hoogleraar bestuurskunde. Het wetenschappelijk verslag van dit onderzoek verschijnt in het januarinummer van Openbaar Bestuur, een uitgave van Kluwer.

 

Profiel respondenten

 

Aan de integriteitsenquête hebben 671 personen meegedaan. De deelnemers werken voor verschillende overheidsorganisaties. Niet alleen ambtenaren vulden de enquête in, maar ook een kleine groep bestuurders. Van de respondenten werkt 76 procent voor een gemeente: 23,4 procent bij een gemeente met meer dan 100.000 inwoners, 22,8 procent bij een middelgrote gemeente en 29,5 procent bij een gemeente met minder dan 40.000 inwoners. Van de deelnemers werkt 6,4 procent bij de rijksoverheid, 4 procent bij een provincie, 2 procent bij een waterschap, en 1 procent bij de politie.

 

Verreweg de meeste respondenten zijn ambtenaar (87 procent). Van de ondervraagden is 6,4 procent politicus of bestuurder. In totaal 30 procent meldt een leidinggevende functie te hebben.

 

De respondenten zijn hoogopgeleid (34 procent universitair, 57 procent hbo). De meeste deelnemers (67 procent) werken al meer dan vijf jaar in hun huidige functie. Bij het onderzoek is ook gevraagd naar de politieke voorkeur van de respondenten: 23 procent PvdA, 17 procent CDA, 16 procent VVD, 12 procent D66, 10 procent Groen- Links, 6 procent ChristenUnie, 2 procent PVV en 2 procent TON.