Klein is helemaal niet fijn

Inwoners van kleine gemeenten kiezen een raad die over de belangrijke zaken niets te zeggen heeft. Ambtelijke fusie maakt de impotentie van gemeenteraden alleen maar groter. Alleen als het bestuur fuseert, kunnen raden volgens Jo Horn hun werk goed doen.

De pensioengerechtigde leeftijd gepasseerd, maar ze kunnen er geen genoeg van krijgen. Vijf ouwe taaien uit het openbaar bestuur hebben zich verenigd in het Expertteam Publiek Domein om bestuursorganen met raad en daad bij te staan. Jo Horn (68) is één van die diehards. Ten tijde van Jan Schaefer (‘Is dit beleid of is hierover nagedacht?’) was hij raadslid voor de PvdA in Amsterdam, jaren later Tweede Kamerlid en sindsdien adviseur van gemeenten en provincies én op verschillende plekken tijdelijk gemeentesecretaris. Het dreamteam gaat de komende maanden voor bestuurders en directeuren met bestuurlijke dilemma’s aan de slag, met onder andere commissaris van de koning Remkes en hoogleraar Tops.

Vijf mannen, niet één vrouw. ‘Dat kan niet, nee. Annemarie Jorritsma? Ja, dat is niet eens zo’n gek idee. Dat moet kunnen, naast het senatorschap’, zegt Horn vanuit zijn Amsterdamse etage.

Afrekencultuur
‘Gemeenten hebben behoefte aan mensen met een grote ervaring die nuchter blijven en niet hijgerig doen. Zou het niet verstandig zijn om dit of dat te doen, heb je daarop gelet’, zegt Jo Horn, op de vraag of gemeenten wel zitten te wachten op die vijf, wellicht straks zes, krasse knarren. ‘Vooral in kleinere gemeenten wordt sterk op de man gespeeld, ook omdat de bal niet meer op hun veld ligt. Het is wij tegen zij, heb ik weleens de indruk. De hele gemeente lijdt onder die afrekencultuur. Ik heb het zo vaak meegemaakt. Vraag aan Dick de Cloe, lid van het Expertteam, die bijna twee jaar waarnemer was in de Gelderse probleemgemeente Maasdriel. Hij heeft daar met zijn ervaring en gezag voor stabiliteit gezorgd. Streng, maar rechtvaardig. Dat had die gemeente nodig. Maar er zijn meer gemeenten die lijden onder de uitwassen van het dualisme.’

Jo Horn was in de tijd van het monisme raadslid in Amsterdam en gemeentesecretaris in Leiden. ‘Op maandag spraken we de B&W-agenda voor en dinsdagavond rapporteerde Jan Schaefer terug uit het college. Ik weet niet of dat zo slecht was.’ Horn heeft gemengde gevoelens over het dualisme. ‘Door de complexiteit van het werk kwam ik als gemeentesecretaris niet goed toe aan het bedienen van de raad. Een griffier vind ik daarom een zegen voor de raad. Het is goed dat de positie van de gemeenteraad is versterkt, maar er is een funeste scoringsdrift bijgekomen. Er is nogal eens sprake van onderling wantrouwen en van diepgaande controverses. Niet zelden prevaleert de ‘eigen agenda’ boven het belang van de gemeente. Onlangs nog stelde waarnemend burgemeester van Bloemendaal Emmens-Knol de ruwe omgangsvormen en machtspolitiek in de gemeenteraad in die gemeente aan de orde. Naarmate het speelveld kleiner is en de complexiteit van het bestuur groter wordt, gaat de raad zich naar binnen richten en zich met van alles bemoeien. Ik zou graag hebben dat je citeert wat Schaefer ooit zei in antwoord op een vraag van een raadslid: “Dat weet ik niet en dat zou jij ook niet moeten willen weten”.’

De kwaliteit van het openbaar bestuur gedijt alleen maar bij een sterke raad die zijn verantwoordelijkheid neemt en niet op alle slakken zout legt, meent Jo Horn. ‘Maar ik denk dat veel raadsleden onvoldoende weten hoe er bestuurd moet worden en wie welke taken heeft. Een wethouder die uit de gemeenteraad kwam, vertelde mij: “Ik wist niet dat er zoveel bij kwam kijken.” De meeste raadsleden weten inderdaad niet wat het wethouderschap met zich meebrengt, met als gevolg dat te veel raadsleden wethouder willen worden. Net zoals mensen te lichtvaardig gemeenteraadslid worden. Als het over financiën gaat, haakt een ruime meerderheid van de raad af. Het zwembad moet openblijven, dat telt.’

Animositeit
Het dualisme zou erbij gebaat zijn als de animositeit uit de gemeentepolitiek zou verdwijnen, meent Horn. ‘De gemeenteraad en het college moeten weer dichter bij elkaar komen.’ Dat zou bijvoorbeeld kunnen door de raad te ‘committeren’ aan de wethouders. Jo Horn: ‘Ik weet één ding zeker: als een partij met een wethouder op de proppen komt, dan hebben ze hem of haar niet het hemd van lijf gevraagd. Waarom zouden de fractievoorzitters in de raad dat niet doen? Als de politieke kaarten zijn geschud en je zit niet aan de knoppen, dan moet de kwaliteit van het openbaar bestuur nog steeds je zorg zijn. Ze houden toch ook sollicitatiegesprekken met kandidaat-burgemeesters? Ik weet ook wel dat veel fractievoorzitters niet weten hoe ze zo’n gesprek moeten voeren, maar daar moet en kan de griffie wat aan doen.’

Laat de gemeenteraad oordelen over de kwaliteit van de voorgedragen wethouders, vindt Horn. Net zoals in de VS ministers het fiat van de Senaat moeten krijgen. ‘Door de gemeenteraad een stem in het kapittel te geven, neemt de kwaliteit van de wethouders toe. Je zorgt er óók voor dat de raad uitstijgt boven zijn deelbelangen, die nu overheersen, en zich ook gaat gedragen als hoogste orgaan van de gemeente. Hij is dat op grond van artikel 125 van de Grondwet. De raad moet het college kritisch en op de inhoud volgen. Het zou daarom ook een goede zaak zijn als de raad een eigen stafbureau zou krijgen die hem daarbij zou kunnen ondersteunen.’

Horns laatste ‘post’ bij een gemeente was die van gemeentesecretaris (van 2012 tot 2013) in de gemeente Sint Anthonis. Dat was geen onverdeeld genoegen. De Oost-Brabantse gemeente verslijt ieder jaar wel een gemeentesecretaris. ‘Een gesloten boek’, zegt Jo Horn over Sint Anthonis. Jammer, het zou smeuïge verhalen opleveren. Als de gemeentesecretaris en de burgemeester geen ‘tandem’ zijn, dan moet er één altijd afstappen, en dat is eigenlijk altijd de gemeentesecretaris. In de Gelderse gemeente Wijchen, stapte dit voorjaar bijvoorbeeld secretaris Van der Knaap op over ‘de toekomst van de gemeente’. En dat gebeurt vaker in kleine gemeenten. Maar niet alleen daar, ook in gotere gemeenten sneuvelen secretarissen. Horn: ‘Het is een heel moeilijk vak. Waarbij je, als je niet oppast, wordt vermalen tussen het politiek bestuur en de organisatie.’

Ambtelijke fusie
‘Ik heb in heel veel kleine gemeenten kunnen zien dat zij de nieuwe taken gewoon niet aankunnen’, zegt Jo Horn. ‘Velen zoeken hun heil in ambtelijke samenwerking of ambtelijke fusie. Maar dat werkt op de langere termijn niet. De belangrijke economische beslissingen worden namelijk buiten de eigen gemeente genomen. Dat los je niet met ambtelijke samenwerking of fusie op.’ De meeste gemeentebestuurders van kleine gemeenten kiezen er wel voor. Burgemeester Joerie Minses van de Brabantse gemeente Alphen-Chaam (9.800 inwoners) zei eind vorig jaar in Binnenlands Bestuur: ‘Het moet allemaal groter en groter, maar je verliest meer dan je wint. De doelstelling in Alphen-Chaam is dat we willen excelleren in klein zijn. Aan de voorkant de positieve kanten van een kleine gemeente behouden, maar aan de achterkant de efficiëntie en effectiviteit vergroten.’ ‘Klein blijven voor wat?’ vraagt diehard Jo Horn zich af. ‘Heeft de gemeente, die nog steeds piepklein is, dan opeens wel invloed op de belangrijke beslissingen die worden genomen over gezondheid, economie, ruimte? Nee. Je bent op allerlei manieren met elkaar verbonden via gemeenschappelijke regelingen, waar niemand iets van begrijpt, waarop de democratische controle nul is en waarbinnen veel te veel partijen hun zegje willen doen. Iedereen wil zich op zijn eigen ding concentreren, waardoor je je op niets concentreert.’

Kritische raad
De burgemeester van Alphen-Chaam heeft volgens Jo Horn gelijk dat hij benaderbaar wil blijven voor mensen met kleine problemen in de directe leefomgeving, maar grotere schaal hoeft niet te betekenen dat de leefbaarheid afneemt en de gemeente zich afsluit. ‘Hoe vaak komt een burger voor de diensten die gemeenten leveren? Je bestellingen bij BOL kun je ook afhalen bij Albert Heijn. Organiseer dat proces.’ Of een kleine gemeente betere jeugdzorg garandeert dan een grote? Jo Horn: ‘Welnee, wat je moet hebben, is een goede en kritische raad die op een hoger niveau controleert of de jeugdzorg goed wordt geleverd. Je moet naar boven en naar beneden organiseren. Op kleiner niveau bestaat de behoefte aan meer bevoegdheden. In een grote gemeente kunnen gemeentecommissies zich bezighouden met de voormalige gemeenten of kernen. Niet de grote beslissingen, maar zaken die betrekking hebben op leefbaarheid kun je delegeren.’

De gemeenten Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen fuseren hun ambtelijke organisatie per 1 januari 2016, maar van ‘excelleren’ zal geen sprake zijn, denkt Jo Horn. ‘Decentralisatie van taken brengt complexe vraagstukken met ongekend grote risico’s met zich mee. Ik ben geen tegenstander van ambtelijke samenwerking om die risico’s op te vangen, maar het is niet de oplossing voor het verbeteren van het lokaal bestuur. Het moet altijd een opmaat zijn naar bestuurlijke samenvoeging. Ambtelijke samenwerking zonder bestuurlijke kop is geen echte samenwerking. Het gevaar van de vierde macht ligt dan altijd op de loer. Ambtenaren die sterker zijn dan het politieke bestuur. Gemeenten moeten een zodanige schaal hebben dat ze 80 procent van de vraagstukken waar ze mee te maken krijgen, zelfstandig kunnen aanpakken. Een zelfstandige gemeente moet zaken als arbeidsmarktbeleid, woningmarktbeleid, ruimtelijk en economisch beleid en verkeer en vervoer niet hoeven delen.’

Geen greep
Zelfs een gemeente als het West-Brabantse Moerdijk met 40 duizend inwoners is te klein, heeft Horn als gemeentesecretaris ervaren. ‘Ik zeg weleens gekscherend: je hebt een industrieterrein met een gemeente erbij. Dat industrieterrein is van mondiale betekenis. Je ziet dat een gemeente moet optreden op een podium met ministeries en grote ondernemingen als Shell Chemie, Europe Container Terminals en het Havenbedrijf Rotterdam. Dat kan niet. Gelukkig zat er in mijn tijd een enorm goede wethouder die het begreep, maar voor hetzelfde geld zit er een wethouder die er met zijn gezond verstand niet bij kan. Er zaten ook best heel bekwame ambtenaren. Maar niet voldoende. Je moet nuchter constateren dat zo’n gemeente geen greep heeft op belangrijke ontwikkelingen. De gemeenteraad speelt daarin ook geen rol. Door vast te houden aan een gemeente van 10 duizend of 40 duizend inwoners, hol je de democratische legitimatie van het openbaar bestuur uit.’ 

CV
Jo Horn (Sittard, 1946), studeerde rechten en sociologie in Amsterdam. Hij promoveerde in Amsterdam op een proefschrift over de invoering van het teampolitiemodel. Horn was van 1978 tot 1982 lid van de Amsterdamse gemeenteraad voor de PvdA. In de jaren tachtig en negentig deed hij veel politiewerk (directeur bureau voorkoming misdrijven, projectleider reorganisatie politie, projectleider kwaliteit recherche). Horn was van 2001 tot 2002 Kamerlid. Net daarvoor was hij directeur van de bestuursdienst en gemeentesecretaris van de gemeente Leiden geweest. Van 2005 tot 2007 was Horn onder meer gemeentesecretaris in Moerdijk, van 2008 tot 2009 in Veghel en van 2012 tot 2013 in Sint Anthonis. Horn is thans lid van het expertteam publiek domein van Boer & Croon en adviseur bij Good Governance.