Problemen in Houten zijn ‘veelkoppig monster’

De problemen in de ambtelijk-bestuurlijke samenwerking in de gemeente Houten zijn te kwalificeren als een ‘veelkoppig monster’ dat zich niet laat vellen door één kop af te hakken, concludeert advocatenkantoor Capra in het vandaag gepresenteerde integriteitsonderzoek. Daarin zijn de bevindingen voor burgemeester, wethouders en de ambtelijke leiding niet mals.

Gevoel van onveiligheid

Niet lang na de start van de nieuwe organisatiestructuur in april 2019 trad een nieuwe gemeentesecretaris aan. Twee maanden later kwam Gilbert Isabella als burgemeester. ‘De organisatie heeft moeten wennen aan zijn komst’, schrijft Capra in het rapport. ‘Er is geen goed functionerende tandem ontstaan tussen de burgemeester en de gemeentesecretaris. Het gedrag van de burgemeester – in die periode – is stevig geweest, wat heeft bijgedragen aan een gevoel van onveiligheid in de organisatie.’ Dit speelde vooral in de eerste collegeperiode. De onderzoekers lijkt het niet onjuist dat de burgemeester zijn gedrag ‘in dit opzicht vanaf een bepaald moment’ heeft verbeterd.

Negatieve invloed

Het gevoel van vertrouwen en veiligheid bij de Houtense ambtenaren is sinds 2019 verslechterd, concludeert Capra, en de ambtelijke organisatie en het bestuur hebben in die periode een ‘niet goed functionerende directie’ ervaren. Dat de oppositiepartij Inwonerspartij Toekomst Houten (ITH) na de laatste gemeenteraadsverkiezingen de grootste coalitiepartij werd, heeft de start van het huidige college bemoeilijkt, stelt Capra vast. ‘Dit college, met zijn nieuwe koers, is in de gemeentelijke organisatie als een ingrijpende verandering ervaren.’ Deze ‘omstandigheden’ hadden een negatieve invloed op het vertrouwen tussen de organisatie en het bestuur.

Stukken aanpassen

Ambtenaren moeten onder het huidige college vaker ‘substantieel vaker’ de inhoud van stukken aanpassen dan onder vorige colleges, wat de besluitvorming moeilijker maakt. Dit speelt vooral in het ruimtelijk domein. Sinds het aantreden van het college zijn tekorten in de ambtelijk-bestuurlijke samenwerking vooral toegeschreven aan ‘onvoldoende onderling vertrouwen tussen collegeleden’. Dat gold vooral voor de onderlinge verhouding tussen de (inmiddels opgestapte) wethouders Rosa Molenaar (ITH) en Paul van Ruitenbeek (Natúúrlijk Houten), waarbij de laatste intervenieerde in de portefeuille van de eerste.

Wispelturig gedrag

Ambtenaren zijn door ‘wispelturig gedrag’ van verschillende collegeleden besproken en afgesproken zaken meer gaan vastleggen. Vooral wethouder Molenaar vertoonde dit wispelturige gedrag, waar ambtenaren last van hadden in de uitvoering van hun werkzaamheden. In haar weerwoord wijst Molenaar op de ‘gebrekkige kwaliteit’ van de stukken. De onderzoekers hebben echter geen oorzakelijk verband kunnen aantonen tussen de (inderdaad soms ondermaatse) kwaliteit van de ambtelijke advisering en het wispelturige gedrag van Molenaar. Het college begon in een ‘niet-stevige’ ambtelijke organisatie met een niet steeds voldoende sturende directie. Daarbij heerste er een onvoldoende functionerende feedbackcultuur, waardoor het geven van feedback door bestuurders aan ambtenaren moeilijk kan zijn. Evenwel is vast komen te staan dat de burgemeester en Molenaar niet steeds aanspreekbaar waren op hun handelen.

Oneigenlijke druk

Ook is vast komen te staan dat Molenaar intervenieerde in de ambtelijke besluitvorming en een andere, voor de betrokkene gunstigere, uitkomst nastreefde die inging tegen het ambtelijke advies. Daarmee doorkruiste Molenaar het ambtelijk handelen, ‘maar van onrechtmatig handelen of onzuivere motieven is onvoldoende gebleken’. Wel heeft zij de positie van de directie aantoonbaar ondermijnd door te lekken uit een vertrouwelijk gesprek over een contract van een programmamanager dat niet werd verlengd. Volgens Capra overschreed zij hiermee de ‘grenzen van de behoorlijkheid’. Ze wilde namelijk op oneigenlijke wijze de directie ertoe bewegen het contract te verlengen. Hierin ziet Capra overigens geen strafrechtelijke overtreding.

Ambtenaren 'kopschuw'

Er was te weinig ruimte voor ambtelijk vakmanschap in de verhouding en samenwerking tussen ambtenaren en collegeleden. Het moeten aanpassen van ambtelijke stukken door ambtenaren na bemoeienis van wethouders Molenaar en Van Ruitenbeek ging over de grenzen van het acceptabele heen. Molenaar wilde ambtelijke adviezen inhoudelijk veranderen en dicteerde dan hoe het wel moest luiden. Als ambtenaren het niet wilden aanpassen, deed ze het soms zelf. Ambtenaren herkenden hun stuk daarna niet meer en voelden zich onder druk gezet door Molenaar. Ook Van Ruitenbeek heeft zich op ‘dwingende wijze’ met de inhoud van ambtelijke stukken bemoeid, voortkomend uit ‘hoge verwachtingen’ van de inhoudelijke kwaliteit ervan. Ambtenaren voelden zich niet voor ‘vol’ aangezien en werden ‘kopschuw’.

Grensoverschrijdende bejegening

Ook de burgemeester was in een ‘voorbij verleden’ in vergaande mate ‘bepalend’ in hoe de inhoud van ambtelijke stukken moest luiden. Ambtenaren voelden zich hierdoor ‘onveilig’. De drie genoemde collegeleden hebben zich schuldig gemaakt aan een bejegening van ambtenaren die door hen als ‘grensoverschrijdend’ is ervaren, schrijft Capra. Zo ging de burgemeester in het verleden nog wel eens ‘verhaal halen’ bij een ambtenaar. Molenaar bejegende bepaalde ambtenaren aantoonbaar ‘onbehoorlijk’ en ‘intimiderend’ door te spreken met stemverheffing, zich negatief te uiten, heel boos te kijken en ambtenaren af te kappen. In één geval was er zelfs sprake van ‘bedreiging’, stelt Capra vast. Ze eiste excuses van een ambtenaar en zei dat hij zijn werkzaamheden niet kon voortzetten als hij dat weigerde. Van Ruitenbeek heeft bepaalde ambtenaren op ‘gesticulerende wijze’ of met stemverheffing bejegend. Deze zijn als negatief kritisch of neerbuigend ervaren.

Geen zelfreinigend vermogen

Er is in verscheidene gevallen door ambtenaren geen ruimte ervaren voor tegenspraak of voor het geven van zelfstandig, professioneel ambtelijk advies in de zin van de Gids ambtelijk vakmanschap. Het college kan er als collectief op worden aangekeken niet te hebben ingegrepen. De conclusie is dat het college als collectief hierin onvoldoende blijk van zelfreinigend vermogen heeft gegeven. Capra ziet ook een verband tussen de problemen in de ambtelijk-bestuurlijke samenwerking en het vertrek van meerdere ambtenaren en de voormalige gemeentesecretaris. Het gedrag van de burgemeester heeft geleid tot het vertrek van tenminste één medewerker. Over een andere vertrokken medewerker binnen het cluster Veiligheid concludeert Capra dat er een ‘mismatch’ was tussen de medewerker en de burgemeester.

Liefdesrelatie 'voelbaar en onwerkbaar'

En dan is er nog de kwestie van de liefdesrelatie tussen een ambtenaar en wethouder Van Ruitenbeek. De laatste stapte zondag op, omdat deze tot ‘ongemak’ had geleid in de organisatie. Eerst was geprobeerd de ‘functionele band’ tussen beiden door te snijden, maar over of die ingreep succesvol was, zijn de meningen verdeeld, ‘net als over de vraag of het wenselijk is dat in een dergelijke situatie zowel de bestuurder als de ambtenaar hun bestaande functie behouden’. Omdat er in Houten geen regels zijn die hier specifiek op zien, kan Capra hierover geen conclusie formuleren. Verschillende geïnterviewden hebben melding gemaakt van ‘frustratie, remmingen en ander ongemak door de relatie. Een aantal noemt de relatie ‘onwenselijk’ of ‘voelbaar en onwerkbaar’. Sommigen vinden dat Van Ruitenbeek als hoogste in rang had moeten vertrekken. Dit zou hem ook zijn aangeraden, maar hij zou daar zelf niet van hebben willen weten.

Veelkoppig monster

In een slotconclusie beschrijft Capra de problemen in de ambtelijk-bestuurlijke samenwerking in Houten als een ‘veelkoppig monster dat zich niet laat vellen door één van die koppen af te hakken’. De onderzoekers stellen vast dat er ‘uitzonderlijk weinig’ is geregeld op omgangsvormen voor bestuurders. In een beschouwing van een van de geïnterviewden wordt gesteld dat de organisatie, tot het nieuwe college aantrad, gewend was aan ‘redelijkheid’ en dat het gesprek werd aangegaan als dingen niet goed gingen. ‘Het nieuwe college zat er anders in, strakker en zakelijker.’ Verder kon je met de wethouders en gemeentesecretaris afzonderlijk prima gesprekken voeren, maar liep het uit de hand als je ze bij elkaar zette. Ook vindt de beschouwer dat de directie te weinig handvatten gaf aan ambtenaren om goed het gesprek met de wethouder te voeren, al moet die ‘zich ook houden aan bepaalde normen en waarden’.

Collegeleden trainen

Capra beveelt een uitbreiding van de gedragscode aan net als investeren in het ‘onboarden’ van nieuwe collegeleden met training en coaching in, onder meer, hoe zich tot de ambtelijke organisatie te verhouden. Ook opleiding in het geven en ontvangen van feedback voor alle betrokkenen is raadzaam. Een ander advies is om beleid vast te stellen ten aanzien van hoe om te gaan met ‘affectieve relaties’ op het werk en vaak aandacht te besteden aan het behouden en bevorderen van integriteitsbewustzijn. De gemeenteraad bespreekt het integriteitsrapport deze dinsdagavond.