Aan het pluche gekleefd?

Het is een vast ritueel in de verslaggeving rond politieke crises en fiasco's. De inkt van het onderzoeksrapport is nog niet droog of de betrokken minister of staatssecretaris krijgt de vraag voorgelegd of hij of zij gaat aftreden. De bewindspersoon antwoordt vrijwel altijd ontkennend of ontwijkend, waarna de verslaggever de bal voor het inkoppen heeft. Bewindslieden zijn tegenwoordig te zeer gehecht aan het pluche en niet meer bereid om de verantwoordelijkheid te nemen wanneer er in de naam van de overheid iets misgaat, zo luidt algauw de conclusie.

 

Ed van Thijn, sprak in de jaren negentig, in navolging van Jan Marijnissen, zelfs van de sorry-democratie. Dat beeld van de sorry-democratie, waarin bewindslieden spijt betuigen en vervolgens blijven zitten, is blijven hangen. Het suggereert dat ooit, in een ver verleden, bewindslieden wel bereid waren om af te treden wanneer zij zelf of hun ambtenaren grote steken lieten vallen. In dit essay gaan we na of dat beeld klopt. We doen dat door alle tussentijdse aftredens van individuele bewindslieden in de naoorlogse periode, ruim zestig jaar, van het kabinet Beel I in1946 tot en met het kabinet Balkenende-III in 2006, onder de loep te nemen. We kijken alleen naar het opstappen van afzonderlijke ministers en staatssecretarissen, collectieve aftredens als gevolg van kabinetscrises en na verkiezingen zijn buiten beschouwing gebleven.

 

Lang niet altijd heeft het aftreden van bewindslieden te maken met politieke affaires of met het ontbreken van politiek vertrouwen. Een flink aantal bewindslieden is in het verleden afgetreden om redenen van persoonlijke aard. Dat kunnen gezondheidsredenen zijn - sommige ministers, opvallend vaak op Binnenlandse Zaken, denk aan Van Maarseveen (KVP), Rietkerk (VVD) en Dales (PvdA), stierven zelfs in het harnas. Soms treedt men af omdat men het ambt te zwaar vond en het niet kon combineren met het privé-leven. In andere gevallen moesten bewindslieden opstappen omdat ze persoonlijk in opspraak waren geraakt en er twijfel was ontstaan over hun persoonlijke integriteit of goede naam.

 

Zo moest in een ver verleden minister Sydney van den Bergh (VVD) aftreden vanwege een echtscheiding, minister Smallenbroek (ARP) vanwege een verkeersovertreding, en staatssecretaris Evenhuis (VVD) vanwege dubieuze financiële transacties in de familie sfeer. Sommige staatssecretarissen, zoals Schwietert (VVD), In 't Veld (PvdA) en Bijlhout (LPF), zijn zeer kort na hun aantreden alweer afgetreden, omdat ze onvolledige of onjuiste informatie hadden gegeven over hun opleiding, nevenactiviteiten, of arbeidsverleden.

 

Een tweede regelmatig voorkomende reden voor het aftreden van bewindslieden is dat zij elders een ambt gaan vervullen. Ministers van Buitenlandse Zaken, zoals De Hoop Scheffer (CDA), worden nog wel eens secretaris-generaal van de NAVO of Europees commissaris, zoals Van den Broek (CDA). Anderen worden nog tijdens hun regeerperiode tot commissaris van de koningin of burgemeester benoemd, zoals Van Voorst tot Voorst (CDA) in Limburg, Beelaerts van Blokland (CDA) in Apeldoorn of Cohen (Pvda) in Amsterdam.

 

Ook komt het zeer regelmatig voor dat bewindslieden aftreden omdat ze een andere post binnen het kabinet gaan vervullen en soms ook omdat ze fractieleider in de Tweede Kamer worden - zoals bijvoorbeeld bij staatssecretaris Rutte (VVD) het geval was. Vanaf het begin van de jaren zeventig treden veel demissionaire bewindslieden na de verkiezingen af om zitting te nemen in de Tweede Kamer (pas sinds de tweede helft van de jaren tachtig kan een bewindspersoon tegelijkertijd lid van de Tweede Kamer zijn).

 

Op de derde plaats staat een intern conflict binnen het kabinet. Soms bieden individuele bewindslieden hun ontslag aan omdat zij zich niet kunnen verenigen met het kabinetsbeleid, of omdat zij zich door de rest van het kabinet onvoldoende gesteund voelen. Dat was het geval bij de ministers Kruisinga (CHU) en Andriessen (KVP) in de jaren zeventig en tot op zekere hoogte ook bij de ministers Apotheker (D66) en De Graaf (D66) in de afgelopen jaren.

 

Een enkele keer stappen bewindslieden op vanwege een conflict binnen de eigen ministersploeg, zoals de LPF-ministers in het najaar van 2002 na de heftige ruzies tussen Bomhof en Heinsbroek. Daarnaast zijn er af en toe spanningen tussen staatssecretarissen en ministers die meestal leiden tot het vertrek van de eersten, zoals staatssecretaris Glastra van Loon (D66) van Justitie (na een conflict met minister Van Agt van de KVP) en Nijs (VVD) van Onderwijs (na een conflict met minister Van der Hoeven van het CDA).

 

De vierde en vanwege het beeld van de sorry-democratie de meest interessante categorie, is het aftreden wegens een vertrouwensbreuk. Hierbij gaat het immers om de vraag of een bewindspersoon naar eigen oordeel of naar dat van de Kamer nog wel voldoende politiek vertrouwen geniet. Binnen deze categorie zijn er verschillende deelcategorieën.

 

Een bewindspersoon kan aftreden omdat hij of zij niet meer het volledige vertrouwen heeft van de eigen partij, zoals de staatssecretarissen Brokx (CDA) en Ter Veld (PvdA) overkwam. Maar het kan ook zijn dat een andere coalitiepartner geen vertrouwen meer heeft, of dat een meerderheid van de (nieuw gekozen) Tweede Kamer per motie impliciet het vertrouwen opzegt, zoals het geval was bij de demissionaire ministers Hirsch Ballin en Van Thijn na de IRT-affaire, of bij minister Verdonk in 2006 vanwege haar weigering om een generaal pardon voor illegalen af te kondigen (zij het dat Verdonk een groot deel van haar portefeuille opgaf en uiteindelijk in het demissionaire kabinet bleef zitten). Meestal zijn deze vertrouwensbreuken echter impliciet en houdt een bewindspersoon de eer aan zichzelf. Recente voorbeelden hiervan zijn de aftredens van de ministers Donner en Dekker naar aanleiding van de Schipholbrand.

 

Schommelingen

 

Tussen 1946 en einde 2006 zijn in totaal 103 ministers en staatssecretarissen tussentijds afgetreden. In die periode zijn in totaal 722 bewindslieden benoemd. Dat betekent dat gemiddeld ongeveer veertien procent van het aantal bewindslieden tussentijds is afgetreden.

 

Is het nu zo dat bewindslieden vroeger minder aan het pluche zaten gekleefd? Grafiek 1 laat zien dat er sterke schommelingen zijn in het aantal bewindslieden dat per kabinet aftreedt. In de eerste naoorlogse jaren, tijdens de kabinetten Beel en Drees, treden er relatief veel bewindslieden af. Er doen zich verschillende conflicten binnen het kabinet voor vanwege de kwestie Indonesië. Ook zijn er aftredens wegens persoonlijke redenen en vanwege het aanvaarden van andere functies. Daarna, in de jaren zestig, vallen er wel hele kabinetten, maar treden afzonderlijke ministers nauwelijks af. Dat wordt anders in de jaren zeventig.

 

Tijdens de kabinetten Biesheuvel, Den Uyl en Van Agt zijn er relatief zeer veel wisselingen. Dat komt soms door een intern conflict, maar vooral ook omdat veel bewindslieden andere functies aanvaarden. Dat is meestal overigens pas nadat het kabinet demissionair is geworden en er de voor die tijd kenmerkende langdurige kabinetsformaties volgen. Veel bewindslieden nemen dan ontslag om zitting in de Kamer te kunnen nemen.

 

In de jaren tachtig is het aanvankelijk zeer rustig, maar onder het tweede en derde kabinet Lubbers zijn er opnieuw veel wisselingen, soms ook vanwege vertrouwensbreuken en persoonlijke redenen. De kabinetten Lubbers contrasteren vervolgens sterk met de kabinetten Kok die een groot deel van de jaren negentig beslaan. Onder Kok I en II treden er vrijwel geen bewindslieden af. Van Thijns observatie over de sorry-democratie is inderdaad adequaat voor de beide paarse kabinetten, zeker wanneer die worden afgezet tegen de periode van de kabinetten Lubbers. Na de eeuwwisseling verandert de situatie echter opnieuw. De politieke turbulentie neemt sterk toe. Geen van de kabinetten Balkenende haalt de eindstreep en een fors aantal bewindslieden treedt af vanwege interne conflicten en vertrouwensbreuken.

 

Kijken we nog eens afzonderlijk naar de aftredens wegens (gepercipieerde) vertrouwensbreuken met de meerderheid van de Kamer of met een regeringsfractie, dan valt op dat deze zeer ongelijk over de naoorlogse kabinetten zijn verdeeld. Kort na de oorlog zijn er enkele vertrouwensbreuken, zoals in geval van Schokking (CHU), die als minister van Oorlog aftrad nadat een meerderheid in de Kamer impliciet het vertrouwen in hem opzegde vanwege zijn weinig doortastende beleid. Enkele jaren later treedt staatssecretaris Kranenburg (PvdA), ook van Defensie, af vanwege de aanschaf van ondeugdelijke helmen, de zogenaamde 'Helmenaffaire'. Ook het aftreden van minister Van Rooy, officieel vanwege persoonlijke redenen, hebben we als een vertrouwensbreuk geclassificeerd, omdat zijn eigen KVP-fractie al had aangegeven geen vertrouwen meer in deze minister te hebben.

 

Sterrenslag

 

Daarna blijft het bijna twee decennia stil. Pas vanaf de jaren tachtig doen zich weer vertrouwensbreuken voor. Deze zijn voor een belangrijk deel - de helft van het totaal - voor rekening van de kabinetten Lubbers. Staatssecretaris Brokx (CDA) treedt af, aan de vooravond van de parlementaire enquête naar de volkshuisvesting, nadat een brief van CDA-fractievoorzitter De Vries is uitgelekt waaruit blijkt dat hij de positie van Brokx niet houdbaar meer acht. De nasleep van de paspoortaffaire leidt uiteindelijk tot het aftreden van minister Van Eekelen (VVD), tijdens zijn aftreden minister van Defensie, maar voorheen van Buitenlandse Zaken, en in diens kielzog van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Van der Linden (CDA).

 

Enkele jaren later trad landbouwminister Braks (CDA) af, omdat de PvdA-fractie geen vertrouwen meer had in zijn beleid om de visfraude tegen te gaan. Diezelfde fractie had enkele jaren later ook geen vertrouwen meer in het politieke functioneren van haar eigen staatssecretaris Ter Veld van Sociale Zaken en dwong haar tot opstappen. Terwijl het kabinet Lubbers III al demissionair was, diende de nieuw gekozen oppositie een motie in waarin zij uitsprak dat minister Hirsch Ballin (CDA) van Justitie niet de geëigende persoon was om de na de IRT-affaire leiding te geven aan de vorming van nieuwe interregionale rechercheteams. Omdat een deel van de CDA-fractie bij een opname voor het tv-programma Sterrenslag is, krijgt de motie onverwachts een meerderheid, vervolgens treedt Hirsch Ballin af. Kort daarna - oog om oog, tand om tand - ziet ook PvdA-minister Van Thijn (Binnenlandse Zaken) zich genoodzaakt af te treden.

 

Opvallend is vervolgens dat onder de twee langdurige paarse kabinetten Kok zich nauwelijks vertrouwensbreuken voordoen. Alleen staatssecretaris Linschoten (VVD) moet aftreden vanwege de CTSV-affaire. In vergelijking met de voorafgaande periode onder Lubbers - maar zeker niet in vergelijking met eerdere kabinetten in de jaren zestig en zeventig - is er dus inderdaad sprake van een zeer geringe mate van aftreden. Dat verandert overigens snel na de eeuwwisseling. Niet alleen treden, te beginnen bij Kok II, alle kabinetten voortijdig af, ook het aantal vertrouwensbreuken neemt weer toe.

 

Het kabinet Balkenende I verliest minister Korthals (VVD) in de nasleep van de Bouwfraude-enquête. Hem wordt verweten in het vorige kabinet als minister van Justitie de Kamer onvoldoende te hebben geïnformeerd over een schikking in een fraudezaak rondom de Schipholtunnel. Het demissionaire kabinet Balkenende III verliest vervolgens in de loop van 2006 de ministers Donner (CDA) en Dekker (VVD) en ontneemt minister Verdonk (VVD) een groot deel van haar portefeuille, nadat een meerderheid van de nieuw verkozen Kamer een motie van afkeuring tegen haar heeft aangenomen.

 

Ambtelijke fouten

 

Sinds 1945 is vrijwel nooit een bewindspersoon afgetreden uitsluitend en alleen vanwege de fouten die door ambtelijke diensten zijn gemaakt. Vrijwel altijd treden ministers af omdat (een meerderheid van) de Kamer of een regeringsfractie problemen heeft met het eigen optreden van de bewindspersoon. Het verwijt is bijvoorbeeld, zoals bij Schokking en De Rooy, dat de minister zelf niet doortastend genoeg optreedt. Of het verwijt is dat de bewindspersoon afwezig is in de Kamer bij een belangrijke interpellatie (Kranenburg bij de Helmenaffaire), de Kamer onjuist heeft geïnformeerd (Van der Linden in de Paspoort-affaire), de verkeerde personen heeft benoemd (Linschoten in de CTSV-affaire), of omdat een meerderheid van de Kamer er geen vertrouwen meer in heeft dat de minister krachtdadig leiding kan geven (Hirsch Ballin na de IRT-enquête). Als ministers en staatssecretarissen in ons land al aftraden vanwege het falen van ambtelijke diensten, dan was dat altijd mede omdat zij zelf ook fouten hadden gemaakt.

 

Hierop is slechts één uitzondering: het aftreden van de ministers Dekker en Donner in september 2006 naar aanleiding van de brand in het cellencomplex voor uitgeprocedeerde asielzoekers op Schiphol waarbij elf doden vielen. Nu zou je misschien voor minister Donner van Justitie nog kunnen volhouden dat hij directe bemoeienis heeft gehad met het versneld in gang zetten van de bouw van de detentiecentra en dus ook een zekere persoonlijke bestuurlijke verantwoordelijkheid had voor het creëren van de context waarbinnen de fouten van het personeel konden ontstaan - al gebeurde dat dan onder grote druk van de Kamer.

 

Voor minister Dekker van Vrom gold dat in ieder geval niet. Haar trof geen directe blaam voor de manier waarop de Rijksgebouwendienst is omgegaan met de brandveiligheidtoetsing. Het aftreden van Donner en Dekker was in zekere zin een unicum in de Nederlandse politieke geschiedenis; voor het eerst werd, zij het impliciet, de zogenaamde Carrington-doctrine gevolgd: ook als een minister geen directe blaam treft, dient hij of zij toch af te treden bij grote fouten van het ambtelijk apparaat.

 

Lam of leeuw

 

Bewindslieden treden in ons land niet vaak af omdat ze naar hun eigen oordeel of dat van de Kamer onvoldoende vertrouwen genieten. In de afgelopen zestig jaar is dat pas veertien keer voorgekomen. Of je dat veel of (te) weinig vindt, hangt af van je visie op de parlementaire democratie. Wie het parlement toch vooral ziet als een institutie om de macht te controleren, zal vanwege deze cijfers hem eerder als een lam dan als een leeuw zien. Voting the rascals out komt in ons land zeer weinig voor. Wie de parlementaire democratie ziet als een institutie om het land bestuurbaar te houden, zal zich door deze cijfers juist gesterkt voelen. De overgrote meerderheid van de bewindslieden in ons land slaagt erin om in harmonie met de Kamer het nodige tot stand te brengen.

 

Wat in ieder geval niet juist is, is dat bewindslieden tegenwoordig meer aan het pluche zouden zijn gekleefd dan voorheen. In de afgelopen zestig jaar wisselen periodes van turbulentie en rust elkaar af. Tijdens de eerste naoorlogse kabinetten doen zich de nodige conflicten en vertrouwensbreuken voor. Daarna, gedurende de jaren zestig en zeventig is het op dit vlak rustig. Dat verandert in de jaren tachtig, tijdens de kabinetten Lubbers, wanneer er de nodige bewindslieden om die redenen aftreden. Die kabinetten contrasteren vervolgens sterk met de kabinetten Kok van de jaren negentig.

 

Na de eeuwwisseling verandert de situatie echter opnieuw. Voor het eerst in de parlementaire geschiedenis wordt zelfs de Carrington-doctrine toegepast en treden er ministers af vanwege grove fouten van het ambtelijk apparaat. Wanneer je het aantal vertrouwensbreuken afzet tegen het aantal dagen dat een kabinet heeft geregeerd, dan zijn de kabinetten Balkenende zelfs koplopers in de naoorlogse parlementaire geschiedenis. Nog nooit eerder zaten de bewindslieden zo losjes op het pluche. Mark Bovens is als hoogleraar Bestuurskunde verbonden aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht; Thierry Wever is als onderzoeker verbonden aan de SGBO. De gegevens voor dit artikel zijn ontleend aan het afstudeeronderzoek van Wever in het kader van de Masteropleiding Bestuur en Beleid van de USBO.

 

Bronnen en interpretaties

 

Of een aftreden in één van de vier boven omschreven categorieën valt, is soms een kwestie van interpretatie. Minister Verdonk is bijvoorbeeld niet meegeteld bij de tussentijds afgetreden bewindslieden, omdat zij alleen een deel van haar portefeuille opgaf en niet haar ontslag aan de Koningin heeft aangeboden. Haar aanblijven, na het aannemen van wat in feite een motie van wantrouwen was, geldt als een staatsrechtelijk unicum. Sommige kwesties zijn multiinterpretabel en vallen in verschillende categorieën.

 

In sommige gevallen wordt nooit helemaal precies duidelijk wat de achtergrond van het aftreden is, of wordt een dreigende vertrouwensbreuk afgewend door een minister of staatssecretaris een eervolle aftocht te bieden via een aftreden wegens persoonlijke redenen, zoals bijvoorbeeld bij minister Van Rooy (KVP) begin jaren zestig het geval was. Om dergelijke interpretatieverschillen zoveel mogelijk te objectiveren, hebben wij ons steeds gebaseerd op dezelfde bron, de database van het Parlementair Documentatie Centrum (PDC) van de Universiteit Leiden, waarin alle kabinetten en bewindslieden, met biografie, staan gedocumenteerd, geraadpleegd via www. parlement.com en daarnaast via het Compendium politiek en samenleving in Nederland, beschikbaar via www.politiekcompendium.nl.

 

De verschillende redenen voor aftreden zijn waar nodig gecontroleerd en aangevuld aan de hand van krantenartikelen verschenen in het NRC-Handelsblad. Het volledige overzicht van alle afgetreden bewindslieden, gerangschikt naar kabinet in de jaren 1946-2006, alsmede de door ons als hoofdoorzaak genoteerde reden is te vinden op www.binnenlandsbestuur.nl.

 

Afgetreden naar kabinet
Aantal afgetreden bewindslieden 1946-2006

 

Beel I	6	Den Uyl	16
Drees I	4	Van Agt I	11
Drees II	2	Van Agt II	0
Drees III	4	Van Agt III	0
Drees IV	4	Lubbers I	2
Beel II	0	Lubbers II	8
De Quay	4	Lubbers III	16
Marijnen	0	Kok I	1
Cals	1	Kok II	5
Zijlstra	1	Balkenende I	4
De Jong	1	Balkenende II	4
Biesheuvel I	0	Balkenende III	2
Biesheuvel I	7

Afgetreden naar categorie
Totaal 103 afgetreden bewindslieden 1946-2006

 

Benoeming elders	55
Persoonlijke redenen	20
Intern conflict	14
Vertrouwensbreuk met kamer(fractie)	14