Vind de rek in de regels

De Toeslagenaffaire, te strikte vaccinatieregels en een boete op boodschappen doen voor je moeder in de bijstand. Allemaal voorbeelden van complexe systemen waarbij regels steeds minder ruimte bieden. De balans tussen regels en rek is zoek, constateert dr. Boukje Keijzer, sociaal psycholoog, procesbegeleider en adviseur in haar boek 'De regels en de rek'. ‘Als je niet meer naar de mens kijkt, word je een zielloze organisatie.’

Vanuit 7Zebra’s, een creatief adviesnetwerk dat zich op het realiseren van nieuwe verhoudingen tussen overheid en samenleving richt, ontwikkelde u een methodiek om meer mogelijk te maken door de rek in de regels te vinden. Hoe kwam u tot dit boek?
‘Ik werk al 20 jaar in de publieke sector en heb me altijd beziggehouden met hoe we de relatie tussen overheid en burgers vormgeven, onder meer in regels. De afgelopen twee jaar trok ik in opdracht van het ministerie van VWS het land in met de Ontregelbus om zorginstellingen te helpen “ontregelen”. Ik vroeg mij af of het op dezelfde manier werkt bij andere (semi)publieke organisaties. Dat bleek zo te zijn. Mijn fascinatie is de verwevenheid van de leef- en de systeemwereld. Die balans ertussen is heel belangrijk. Je hoeft niet alle regels overboord te gooien, want zonder regels zouden we met z’n allen gek worden. Maar je ziet mensen steeds vaker vraagtekens zetten bij regels en of ze realiseren wat ze beogen. Als dat niet zo is, komen mensen in opstand tegen die regels. Kijk naar de actualiteit.’

Wat houdt ambtenaren eigenlijk het meest tegen om die rek in de regels te zoeken?
‘Ze zien de mogelijkheden niet altijd. Ze weten niet hoe het anders kan. Als ze wel rek zoeken in de regels, wordt er vaak geschermd met precedentwerking: als we dit toestaan, dan wil iedereen het. “Als je hier ruimte geeft, dan wordt ook op andere plekken ruimte verwacht.” Ik vraag me dat ten zeerste af. Gelijke situaties moet je gelijk behandelen, maar het gaat vaak juist om situaties die van elkaar verschillen. Zeker bij Wmo en de bijstand heb je daarmee te maken. Er is een angst om deuren te openen voor schrijnende situaties, terwijl de wet juist oproept tot maatwerk. Er is vaak veel meer mogelijk dan men denkt. Het helpt als medewerkers mandaat en ruimte hebben op de werkvloer om eigen afwegingen te maken. In mijn boek onderscheid ik vier soorten beren op de weg: persoonlijke beren (durf ik het, kan ik het, mag ik het anders doen?), organisatieberen (‘de organisatiestructuur staat het niet toe, er is geen budget voor), sturingsberen (op welke waarden stuurt de organisatie: snelheid, kwaliteit, veiligheid of budgetten?) en relatieberen (je bent afhankelijk van inspectie, medeoverheden die niet zomaar meegaan in wat je wilt veranderen).’

Is hier een strijd gaande tussen rekkelijken en preciezen?
‘Zo wordt het vaak geframed. Control, finance en juridisch zouden dan de preciezen zijn en dan heb je daarnaast degenen die met klanten werken en maatwerk zoeken. Maar het is niet zo zwartwit. Ze hebben verschillende taken maar hebben elkaar ook nodig: aan de ene kant letten op inkomsten en uitgaven en afspraken nakomen en aan de andere kant dingen mogelijk maken en inspelen op ontwikkelingen. Het gaat om de balans. Zonder kaders gaat het alle kanten op, maar er moet een perspectief zijn op rek. Kaders kunnen ook ruimte bieden. Ik noem dat de regelruimteparadox.’

Wat is het voordeel van regels?
‘Regels bieden houvast, voorkomen willekeur en stroomlijnen processen. Ze zorgen voor gelijkheid en voorspelbaarheid en helpen bij het bewaken van belangrijke waarden zoals integriteit, veiligheid en kwaliteit. Nadeel is dat we zijn doorgeschoten naar de regelkant. We hebben teveel regels die elkaar tegenspreken en elkaar in de weg zitten. Je weet dan niet meer welke regel het belangrijkste is en het is vaak onmogelijk om aan alle regels te voldoen. Dat is niet functioneel. Regels schieten dan hun doel voorbij en bereiken niet meer wat we ermee beoogden. In mijn boek haal ik een voorbeeld aan van beveiliging van overheidsgebouwen. Je kunt hele goede beveiliging hebben met poortjes die voorkomen dat verkeerde mensen binnenkomen, maar het juist minder veilig maken om naar buiten te vluchten bij een brand.’

Wat is het voordeel van rek?
‘We proberen met regels risico’s uit te bannen. Maar de werkelijkheid is zo complex dat die onmogelijk te vangen is in regels. Elke menselijke fout uitsluiten kan niet in iedere situatie. Je hebt te maken met mensen en in heel veel situaties werken basisregels goed, maar bij 10 tot 20 procent is maatwerk nodig. Ruimte in de regels dus. Het gaat om menselijkheid. Als daar geen ruimte meer voor is, word je een zielloze organisatie. Een machine. Dat is niet alleen kwalijk voor burgers, maar het doet ook wat met die ambtenaar: je werkt niet meer vanuit de professionaliteit waarvoor je bent opgeleid, maar volgt slechts de regels. Kijk naar de mens tegenover je. Als je dat niet meer mag doen, mis je niet alleen informatie, maar je holt ook de professional als mens uit.’

De regels hebben vooralsnog gewonnen. Je noemt de Toeslagenaffaire, de corona-aanpak, de boete voor het boodschappen doen voor de moeder in de bijstand. Hoe is het zover gekomen?
‘Deels is het de tijdgeest. Men is steeds meer gaan sturen op prestaties, organisaties als bedrijven gaan zien, ook in de publieke sector. En prestaties moet je meten. Daarnaast is er veel angst om fouten te maken. Je moet hier altijd kunnen aantonen wie de fout maakt, overal parafen neerzetten. Barbertje moet kunnen hangen. Men is bang om risico’s te nemen, bang voor dat ene geval in de jeugdzorg, iemand die ertussendoor is geslipt. De media zitten er dan ook bovenop. Maar als je zoveel beslissingen op een dag neemt als overheid, dan zijn fouten inherent. Acceptatie van fouten, mildheid, de mogelijkheid van een verkeerde afweging, is allemaal ver te zoeken. Dat is een breder vraagstuk. Er is weinig tolerantie voor onzekerheid. Alles wat niet meetbaar is, vinden we moeilijk. Ook is de tolerantie laag voor ongelijkheid, traagheid en voor het maken van fouten. We willen graag het beste jongetje van de klas zijn.’

Zou het uitgangspunt niet ook kunnen zijn: ‘ja, we maken fouten, maar dan lossen we die op’?
‘Als elke dag iets nieuws brengt, waarvoor nog geen werkwijze is, zoals bij corona, dan moet je roeien met de riemen die je hebt. Daar was aan het begin van de crisis nog coulance voor. In de snelheid van het opstellen van nieuwe regels gaan ook dingen mis. Nu worden hogere eisen gesteld. Terecht, want we zijn al 15 maanden verder. Ik heb veel vertrouwen in de overheid, maar ik vraag me wel eens af of sommige regels bijdragen aan het beoogde doel. Regels moeten we vaker langs die meetlat leggen. Ik noem in mijn boek acht regels voor het opstellen van nieuwe regels. Er zijn veel onzekerheden en burgers zoeken houvast bij overheid, maar het kan geen kwaad als je als overheid wat vaker zegt: wij denken dat deze strategie het beste is, maar wat denken jullie? Denk eens mee. Kijk dan serieus naar alternatieven. Die houding, dat er meerdere wegen naar Rome leiden, is essentieel om draagvlak te krijgen voor regels.’

Wat is de juiste balans tussen rek en regels?
‘Dat kan per afdeling verschillen. Processen die nauw op elkaar in werken vergen strakkere procesregels nodig, dan processen die draaien om dialoog tussen mensen. Ik onderscheid zeven rekstrategieën om ruimte te creëren in de regels: in elke situatie zijn drie of vier van die strategieën bruikbaar en andere wat minder. Welke dat zijn kan afhangen van de cultuur van de organisatie. Er is dus geen blauwdruk, maar de rekstrategieën zijn wel overal toepasbaar. Zelfs op de opvoeding thuis.’

Uw boek helpt om concrete stappen te zetten richting een betere balans tussen regels en rek in organisaties? Kunt u een voorbeeld noemen?
‘De Omgevingswet vraagt om een totaal andere visie op regels. Eerst moet de omslag naar minder regels plaatsvinden. Soms gelden in een specifieke situatie zoveel regels, dat het bijna onmogelijk wordt om iets te realiseren, dus moet er flink gesnoeid worden in het aantal regels. Verder moeten regels straks, met het Digitale Stelsel Omgevingswet, online ontsloten worden op een begrijpelijke manier, ook de ingewikkelde regels rondom bijvoorbeeld geluid of milieu. Voor een eenvoudige aannemer zijn de eisen nu soms onbegrijpelijk. Het vraagt een enorme slag om oude regels te vertalen naar een taal die aansluit bij de belevingswereld van de gebruikers. Tot slot vraagt de Omgevingswet om een meer integrale blik. Als tientallen regels gelden op een bepaalde locatie, moet men samen bepalen welke regel de hoogste prioriteit heeft: geluid, milieu of welstand. Daarvoor moet je het hele plaatje bekijken. Je kunt ook spelen met tijd. Bestemmingsplannen bieden onlangs hun lange looptijd, mogelijkheden om tijdelijk andere bestemmingen toe te staan. Geef een sociaal ondernemer die iets leuks wil starten in een leeg bedrijfspand de ruimte om zich te ontwikkelen en in de loop der tijd steeds beter aan alle regels te voldoen. Daar zit meer speling in de regels dan je soms denkt. Ga een partnership aan met de ondernemer in plaats van alleen te toetsen en te vergunnen. Wacht even met handhaving, speel met prioriteiten. Op die manier kun je ook je hart laten spreken. Die kant van onze professionaliteit moeten we niet vergeten.’

Is ook niet ideologisch bepaald hoeveel ruimte je als ambtenaar daarvoor krijgt van het bestuur?
‘Elke gemeente heeft terreinen waar men coulanter is. De een creëert ruimte voor duurzaamheid, de ander zit meer op het budget, maar biedt meer ruimte op andere terreinen. Waar zit die ruimte bij jouw organisatie? Dat vraagt om een goed gesprek. Je kunt als ambtenaar zelf dat gesprek voeren, want dat verandert niet in vier jaar totaal. De ene wethouder durft meer dan de ander. Je moet die rek kunnen uitleggen. Niet iedereen is even zelfverzekerd. De politieke situatie kan zeker uitmaken, maar ervaring leert dat daaronder voldoende mensen zijn die ruimte kunnen creëren. Ambtenaren zijn supercreatief. Ook de leiding kan hierin sturen: hoe ver wil je gaan? Stuur je op mogelijkheden en oplossingen zoeken of toch meer op betrouwbaarheid en het voorkomen van excessen of fouten?’

Wanneer botst het zoeken naar rek met integriteit?
‘In mijn boek voer ik Sjaak en Janet op. Sjaak regelt alles, Janet volgt strikt de regels, maar heeft het budget op orde en een perfect lopende afdeling. Beide typen heb je nodig en kom je tegen in elke organisatie. Maar je moet wel het gesprek erover voeren: waar zit de balans? Willen we Sjaaks of meer Janets? Bij teveel Janets verdwijnt de menselijke maat uit het werk, maar aan het geritsel van Sjaak zit ook een grens. Wat als Sjaak alleen iets voor bepaalde mensen doet of een oogje dichtknijpt hier en daar in ruil voor een tegenprestatie? Dan kom je bij de integriteitsissues. Er is geen blauwdruk voor, maar je moet er wel over in gesprek gaan. In ontregelsessies leg ik de rekstrategieën op tafel uit met de kaartenset die bij het boek is ontwikkeld: welke rek passen jullie al toe? Welke vinden we te ver gaan? Dat wordt te weinig uitgesproken. Het gebeurt heel zelden dat Sjaak wordt aangesproken op integriteit. Ik adviseer een paar keer per jaar in een afdelingsoverleg enkele veel voorkomende casussen te bespreken met de vraag: hoe ga jij hiermee om? Die uitwisseling zorgt voor een enorme verbreding van het handelingsrepertoire van alle medewerkers en tegelijk voor een goed gesprek over integriteit. Het contrast tussen de Sjaaks en Janets wordt dan ook kleiner.’