Voorzichtige kennismaking

Gemeenten hebben zich jarenlang niet of nauwelijks bemoeid met de uitvoeringspraktijk van hun bedrijven actief in de sociale werkvoorziening (SW). Ze ontvingen jaarlijks een begroting, lieten zich bijpraten over de hoofdzaken, wijdden er misschien nog een incidenteel debat in de raad aan en vervolgens ging ieder zijns weeg. Hoezeer wethouders en ambtenaren en bestuurders van SW-bedrijven soms van elkaar vervreemd waren geraakt, zag Jeroen Gelevert. Hij is consultant bij Berenschot, en gaf workshops over de vernieuwde Wet sociale werkvoorziening (WSW), die dit jaar van kracht is geworden. 'Het kwam voor dat ze ieder van een andere kant van de zaal naar elkaar zaten te loeren, maar handen hadden ze duidelijk nog nooit geschud.'

Lange tijd was dat ook niet nodig. In de jaren negentig maakten de meeste bedrijven de omslag van gemeentelijke dienst naar geprivatiseerde onderneming. De loonkosten van de werknemers werden gesubsidieerd door het rijk, vaak ontstonden daarnaast commerciële bedrijven om overige inkomsten binnen te halen. Gemeenten, wettelijk verantwoordelijk voor uitvoering van de WSW, hielden zich, een enkele uitzondering daargelaten, vooral afzijdig. Gelevert: 'Af en toe dook er in de media iets op over een misstand op de werkvloer of zo. Dan moest een wethouder daarover uitleg komen geven aan de gemeenteraad. Maar daar hield het dan vaak wel mee op.'

Wethouders konden zich lang beperken tot het controleren of de subsidies verantwoord waren uitgegeven. Maar de laatste jaren begint die afstandelijke rol te wringen. SW-bedrijven doken massaal in de rode cijfers. De vraag naar productiewerk, traditioneel een belangrijke inkomstenbron voor SW-bedrijven, daalde door concurrentie met lagelonenlanden. Daarbij veranderde het soort medewerkers dat voor de sociale werkvoorziening in aanmerking kwam. Wie nog 'gewoon' werk kon doen moest zoveel mogelijk naar een 'gewoon' bedrijf, en voor de SW bleven de echte probleemgevallen over, bijvoorbeeld mensen met flinke psychische stoornissen.

Voor de productie was dit niet gunstig. De bedrijven klopten bij de gemeenten aan voor financiële ondersteuning. Gelevert: 'Tot op zekere hoogte waren het gewone ondernemingen geworden. Alleen failliet gaan was lastig, want waar laat je dan de SW'ers waar je als gemeente wel verantwoordelijk voor bent? Dus pompen gemeenten al jaren geld in bedrijven waar ze maar weinig grip op hebben.'

Houdgreep

Sector en gemeenten hebben elkaar in een houdgreep, stelt Peter Kuipers. De huidige voorzitter van de Trosdirectie was tot voor kort interimbestuurder voor de Galangroep, onder meer bij het SW-bedrijf Drechtwerk. Omdat gemeenten zich zo lang afzijdig hebben gehouden ontbreekt het daar nogal eens aan kennis over en ervaring met de WSW: Zelfs al willen ze zich ertegenaan bemoeien, ze weten vaak niet hoe. 'Dat, gecombineerd met de noodzaak om wel te komen tot structurele veranderingen en de vaak overvolle politieke agenda, maakt dat wethouders zich overgeleverd voelen aan de directie van de onderneming. Dit creëert dan weer een situatie waarbij iemand zich onzeker voelt, noodzakelijke beslissingen niet worden genomen en de verantwoordelijkheid over het reilen en zeilen van het SW-bedrijf wordt ontlopen.'

Dat die wethouders zich onzeker voelen kan Kuipers zich ook wel voorstellen: 'De directies van SW-bedrijven kunnen zich doorgaans ook niet bepaald laten voorstaan op fantastische resultaten en interessante vernieuwingen. Daar speelt mijns inziens heel duidelijk de problematiek van de semi-overheid, waar niemand meer dan de Balkenendenorm mag verdienen. Echte kwaliteit en ervaring heeft de leiding van die bedrijven doorgaans ook niet. Terwijl het wel om hele grote ondernemingen gaat met soms duizenden werknemers.'

Met de modernisering van de Wet sociale werkvoorziening, die op 1 januari inging, komen gemeenten en bedrijven er niet meer onderuit hun onderlinge verstandhouding eens goed onder de loep te nemen. Door een ander financieringsstelsel krijgen gemeenten een belangrijk instrument in handen om hun rol als uitvoerder van de WSW meer inhoud te geven. Ontvingen de SW-bedrijven voorheen hun subsidie rechtstreeks van het rijk, sinds dit jaar krijgen ze het via de gemeenten. De SW wordt daarmee een structurele post op iedere gemeentelijke begroting; daarmee staat het onderwerp onontkoombaar op de gemeentelijke politieke agenda zet.

Ook het wachtlijstbeheer wordt bij de individuele gemeenten neergelegd. Dit dwingt ze ook inhoudelijk meer na te denken over wat ze willen met de WSW. Een gemeente kan bijvoorbeeld besluiten om een bepaalde doelgroep, zoals jonggehandicapten, voorrang te geven op de wachtlijst. 'De sociaal-maatschappelijke doelstelling van de sociale werkvoorziening komt nu wel meer in beeld', verwacht Gelevert. 'De SW-bedrijven hebben een bijzondere maatschappelijke taak. Het is in ieder geval de bedoeling van de wetswijziging dat gemeenten daar nu ook veel bewuster invulling aan gaan geven.'

Of die bewuste invulling er ook daadwerkelijk gaat komen is echter de vraag. De meeste gemeenten hebben de uitvoering van de WSW overgedragen aan een gemeenschappelijke regeling, een samenwerkingsverband van gemeenten. Dat wil zeggen dat ze alle college- én raadsbevoegdheden op het gebied van de WSW in handen hebben gegeven van die regeling. Van daaruit wordt ook het SW-bedrijf aangestuurd, nog een reden waarom de kennis over de SW-sector bij individuele gemeenten is verdwenen.

Ook met de modernisering kunnen de gemeentenbesturen en - raden zich er nog gemakkelijk vanaf maken door opnieuw al hun taken, inclusief het wachtlijstbeheer, over te dragen. Ze moeten dan alleen jaarlijks vaststellen hoeveel geld ze voor de SW overmaken aan de gemeenschappelijke regeling.

Een rondje langs een aantal gemeenschappelijke regelingen, SW-bedrijven en gemeenten leert dat 2008 vooral wordt gezien als een overgangsjaar. De nieuwe wet is pas in december 2007 aangenomen, en de discussies komen nu her en der pas op gang. Bijvoorbeeld in Zwolle, bij SW-bedrijf Wezo, waar Kees de Blok de scepter zwaait. In de aansturing is concreet nog niks veranderd, de gemeenschappelijke regeling is onveranderd. Maar Blok merkt wel dat de vijf gemeenten die de regeling vormen meer aandacht hebben voor de inhoud.

'Hoe maken we de omslag van een productiebedrijf naar een mensontwikkelbedrijf, wat doen we met de wachtlijsten en de persoonsgebonden budgetten, ik merk dat die vragen veel nadrukkelijker op de agenda staan. Er was voorheen geen enkele belemmering om het er toen ook over te hebben, maar de aankondiging van de modernisering is toch een prikkel geweest.' Blok verwacht dat in het overgangsjaar nog wel flinke discussies gevoerd zullen worden. 'Meer inhoudelijke belangstelling is prima, graag zelfs. Maar het is wel de vraag hoe ver dat dan moet gaan. Ik ben er niet voor dat de gemeenten op de stoel van de directie gaan zitten.'

Stevige discussie

Een wethouder die zeker voor een stevige discussie zal zorgen is Heleen van den Berg (ChristenUnie) van Ridderkerk. Die gemeente maakt deel uit van een regeling van tien gemeenten. Het regionale SW-bedrijf Drechtwerk doet het al tijden niet goed, en is door de provincie onder speciaal toezicht gesteld. 'We hebben hier al meerdere overgangsjaren gehad, en we praten ook al heel lang over het versterken van de regie. De modernisering van de wet is alleen maar een extra aansporing voor ons om de afspraken met de gemeenschappelijke regeling tegen het licht te houden. Dat gaan we dit jaar doen in een langetermijndiscussie.'

Van den Berg stelde al een daad door vorig jaar tegen de begrotingswijziging van het bedrijf te stemmen, en ook is in de gemeenteraad een motie aangenomen waarin nadrukkelijk de mogelijkheid is meegenomen om uit de GR te stappen. 'Centraal staat hoe we de regie op de WSW zo goed mogelijk kunnen uitvoeren. Ik heb een heel duidelijk beeld van wat ik met de WSW wil wellicht is het beter daarbij niet gebonden te zijn aan één SW-bedrijf. Ik wil ook opdrachten kunnen geven aan een ander bedrijf als dat bedrijf beter aan de wensen van de Ridderkerkse SW'ers kan voldoen. Dan geef je invulling aan de zo gewenste mensontwikkeling.'

Met haar dreigende taal is Van den Berg een uitzondering. De meeste gemeenschappelijke regelingen lijken voornemens een blok te blijven vormen. Maar de nieuwe wet brengt in potentie wel veel conflicten. Meer dan voorheen wordt voor gemeenten nu inzichtelijk of ze naar verhouding meer of minder betalen dan de anderen, nu het bedrijf per individuele gemeente de inspanningen moet rapporteren. Ook krijgen bedrijven in theorie te maken met veel meer losse opdrachten. Sommige SW-bedrijven vrezen daarom een flinke toename van de administratieve lasten. In plaats van één grote wachtlijst voor de regio komen er straks ineens tien, en ook in een gemeenschappelijke regeling hebben gemeenten de vrijheid individuele eisen te stellen. Zo wil de ene gemeente misschien ouderen voorrang geven op de wachtlijst, terwijl een andere de WSW'ers speciale trainingen wil geven. Maatwerk wordt het devies.

Directeur Peter van de Steen van SW-bedrijf IBN in Uden is 'he-le-maal' niet bang voor maatwerk. Sterker nog, hij doet het al jaren. 'Wij bespreken de wachtlijsten op individueel niveau per sociale dienst. Iedere gemeente in onze regeling krijgt al twee jaar lang een eigen kwartaalrapportage met een overzicht van hun wachtlijst. Eerst zeiden ze: "Wat moet ik hiermee?", nu vragen ze erom.' Hij is niet bang voor gemeentelijke bemoeizucht, integendeel: 'We krijgen ongetwijfeld meer vragen, maar dat is juist schitterend. Het geeft ons als bedrijf de kans te laten zien wat we kunnen.' Van der Steen denkt dat de nieuwe WSW, net als voorheen de Wet werk en bijstand voor een nieuw bewustzijn bij gemeenten kan zorgen: 'Op de sociale werkvoorziening rust een stigma. Nu kunnen we veel beter laten zien wat we wél kunnen.'

Profiteren

De bedrijven doen er hoe dan ook verstandig aan om hun gezicht meer bij de gemeenten te laten zien en de banden aan te halen. Want gebonden aan 'hun' SW-bedrijf zijn gemeenten niet per se. Als ze denken dat een ander bedrijf beter in staat is de sociale werkvoorziening uit te voeren, kúnnen ze daarvoor kiezen. Al zullen ze daarvoor soms uit de gemeenschappelijke regeling moeten stappen. Berenschot-consultant Gelevert denkt dat de bedrijven die al eerder zijn begonnen met investeren in de gemeentelijke netwerken, hier nu van gaan profiteren. 'Die bedrijven kennen de vragen al die er leven. Het is ook dé manier om vertrouwen op te bouwen. Zo voorkom je juist dat gemeenten de neiging hebben uit de band te springen.'