Voorkom leed en onvrede

Mediation in het sociaal domein

Goed luisteren, doorvragen, empathie tonen en niet ‘zwaaien’ met wetsteksten of artikelen uit verordeningen. Zo moeten gemeenten met hun inwoners omgaan, vindt de Eerselse gemeentesecretaris Thijs Offermans. Al zijn ambtenaren, zo’n 120, zijn getraind in mediationvaardigheden, ook de medewerkers in het sociaal domein: werk en inkomen, jeugdhulp en Wmo. En dat werpt zijn vruchten af, vertelt Offermans niet zonder trots. ‘Als we in een jaar veel rechtszaken hebben, zijn dat er gemeentebreed hooguit vijf. Dat is voor onze gemeenteschaal belachelijk weinig. We hebben per jaar dertig beroep- en bezwaarschriften; ook dat is extreem weinig. Blijkbaar werkt onze aanpak goed.’ De afgelopen jaren zijn vijf formele mediationtrajecten doorlopen, geen enkele in het sociaal domein.

De gemeente doet dan ook haar uiterste best om conflicten met burgers te voorkomen. ‘Als we een klacht of een melding krijgen, bellen we persoonlijk terug, met de boodschap dat we samen op zoek willen gaan naar een oplossing. We zorgen er actief voor dat we tevreden inwoners hebben.’ Dat lukt natuurlijk niet altijd; aanvragen voor bijvoorbeeld een Wmo-voorziening worden weleens afgewezen, simpelweg omdat de aanvrager er geen recht op heeft. Maar ‘simpelweg’ is het voor een inwoner nooit en daarom moet goed, en in een persoonlijk gesprek, worden uitgelegd waarom de gemeente tot de afwijzing is gekomen, benadrukt Offermans, overigens ook zelf mediator.

‘Een slechte boodschap moet je goed brengen, en niet per brief waarin je schrijft dat de aanvraag niet wordt gehonoreerd omdat die niet voldoet aan artikel zoveel van een of andere verordening. Daar wordt een inwoner niet vrolijk van en dat leidt vaak tot onbegrip. Als je een goed gesprek met elkaar voert, toelicht waarom iets niet kan, leidt dat vaak tot begrip.’

Afwijzing
Zo was er een inwoner die in het kader van de Wmo een aanvraag indiende voor aanpassing van zijn auto. De aanvraag werd niet gehonoreerd omdat deze niet in de regeling paste waarop beroep werd gedaan. ‘De inwoner diende daarop een klacht in. Hij vond dat hij te formeel was benaderd’, aldus Offermans. Er volgden twee persoonlijke gesprekken, waarin werd uitgelegd waarom hij echt geen recht had op die aanpassing. ‘Uiteindelijk is de klacht ingetrokken. De inwoner snapte waarom we doen wat we doen. Op een nette en zorgvuldige manier is uitgelegd waarom we tot de afwijzing van zijn aanvraag zijn gekomen.’

Afwijzing van een voorziening kan tot een fors conflict met een gemeente leiden, weet ook Linda Reijerkerk, directeur van het Centrum voor Conflicthantering (CvC). Het CvC traint veel gemeenten, waaronder Eersel, in mediationvaardigheden en leidt ambtenaren op tot mediators. Reijerkerk haalt een voorbeeld aan van een vrouw die een traplift wilde hebben, maar deze niet kreeg. ‘Ze was zo boos, dat haar gepensioneerde man alles uit de kast trok om die traplift toch te krijgen. Hij kwam met het ene na het andere bezwaarschrift en deed een Wob-verzoek; ze wilden hun gelijk krijgen en dat kan eindeloos doorgaan. In zo’n situatie kan mediation worden ingezet.’ Bij mediation wordt een onafhankelijke derde ingezet die probeert om tot een voor alle partijen aanvaardbare oplossing te komen.

Stap te ver
‘Bij mediation ben je eigenlijk al een stapje te ver’, vindt Jolanda Elferink, mediator in het sociaal domein en verbonden aan het Utrechts Centrum voor Mediation. ‘Door recente veranderingen in het sociale domein komen overheid en burgers steeds meer tegenover elkaar te staan. Om weer terug te komen bij ‘medemenselijkheid’, moet de overheid haar verantwoordelijkheid terugpakken en zich niet verschuilen achter systemen en juridisering. Mediationvaardigheden helpen om samen met burgers oplossingen te vinden.

Als overheid en burgers er toch onderling niet uitkomen, kunnen zij hulp vragen aan een onafhankelijk mediator.’ Mediationvaardigheden kunnen, kortom, al een hoop gedoe voorkomen. Daar sluit Reijerkerk zich helemaal bij aan. ‘Ambtenaren leren communicatieve vaardigheden en hoe zij met boze burgers om moeten gaan. Die zitten vaak met vragen als “waarom heeft de gemeente mijn zaak afgewezen”. Met doorvragen en mediationvaardigheden kom je al een heel eind en wordt een groot deel van de klachten opgelost. Dan komen de mediators helemaal niet aan bod.’

Eersel heeft haar hele personeelsbestand conflictvaardigheden geleerd. ‘Zo werken wij’, benadrukt Offermans. Dat is in lang niet alle gemeenten het geval, weet Reijerkerk. ‘Driekwart van de gemeenten traint op mediationvaardigheden, maar lang niet allemaal hebben zij het in hun organisatie verankerd. Ambtenaren worden dan niet gestimuleerd om met de inzet van mediationvaardigheden conflicten te voorkomen, en vaak zijn daar ook geen procedures voor. Als jij op je functioneringsgesprek wordt gevraagd naar hoe je een bezwaarschrift regelt; wat zou je dan met die burger om tafel gaan zitten?’

Dat beeld herkent bijzonder hoogleraar mediation Dick Allewijn (Vrije Universiteit). ‘Overheden zijn nu eenmaal bureaucratisch georganiseerd en dat is ook logisch. Maar in zo’n bureaucratische organisatie zijn regels, richtlijnen en procedures dominant. Het oplossen van problemen op basis van wederzijdse behoeften en belangen is daar een beetje een vreemde eend in de bijt. Dus als ambtenaren die dat echt wel snappen, het willen en ertoe opgeleid zijn op hun werkplek terugkomen, worden ze afgerekend op het correct afhandelen van bezwaarschriftenprocedures door het middenmanagement. Daar zit spanning in.’

Niet happig
Een beperkt aantal gemeenten zet mediation in om geëscaleerde conflicten op te lossen, weet Reijerkerk. Overheden zijn daar niet zo happig op, stelt hoogleraar Allewijn. ‘Mediation wordt geassocieerd met onderhandelen. Bij overheden is onderhandelen niet echt populair, want dat wekt de indruk dat je moet geven en nemen, dat je moet bewegen, ook daar waar de overheid heel moeilijk kan bewegen.’ Vanwege precedentwerking en strenge regels bijvoorbeeld. ‘Bij overheden wordt ook vaak gedacht dat ze, als ze in mediation gaan, geacht worden een loopje te nemen met de regels.’ Hij vindt dat het begrip breed moet worden opgevat: ‘Mensen of instituties die met elkaar in conflict raken, kunnen er een neutrale derde bijhalen die vanuit zijn kennis over het escaleren en de-escaleren van conflicten kan helpen om dat conflict achter zich te laten.’

Het is mooi dat het instrument er is, maar net als Eersel en de mediators ziet Allewijn liever niet dat het zo ver komt. Zijn voorkeur gaat uit naar het inzetten van mediationvaardigheden door overheden, al vindt hij ook dat geen gelukkige term. ‘Het lijkt dan een trucje, maar het gaat om een open en nieuwsgierige houding. Ambtenaren moeten niet in het defensief schieten – en die neiging hebben ze vaak wel. De overheid wordt natuurlijk aangevallen op een genomen besluit, waar burgers bezwaar tegen maken in een bezwaarprocedure of via een gang naar de rechter. Met zo’n defensieve houding van ambtenaren ontaardt een gesprek tussen overheid en burger al snel in het spel van aanvallen en verdedigen. De intentie van die mediationvaardigheden is om als ambtenaar door die aanval heen te kijken en je af te vragen wat die burger nou echt bedoelt, welk punt hij wil maken. Daar kun je als overheid misschien wel wat mee.’

‘Burgers willen ook helemaal niet ‘winnen’ van de overheid, ze willen gewoon dat hun huis goed wordt schoongemaakt’, stelt Allewijn, refererend naar de vele discussies en rechtszaken over het Wmo-resultaat ‘schoon en leefbaar huis’ dat veel gemeenten hanteren. ‘Ze willen hun overheid vertrouwen, ze willen weten waar ze aan toe zijn en ze willen weten wie ze kunnen aanspreken als het huis níet goed wordt schoongemaakt.’ In het sociale domein, waar mensen met elkaar verder moeten, heeft al helemaal niemand behoefte aan procedures. ‘In het begin wel, toen was er belang bij juridische procedures. Dat schone huis moest worden gejuridiseerd, maar de piketpalen zijn nu wel door de Centrale Raad van Beroep geslagen.’

Nu is het tijd voor informele procedures, vindt Allewijn. Hij is er een groot voorstander van als gemeenten de afdeling beroep- en bezwaarschriften wat diverser zouden bemensen. ‘Ga spelen met pilots waarbij je communicatiedeskundigen of sociaal werkers op die afdeling zet. Die zouden de eerste gesprekken kunnen voeren, voordat het tot een formele afhandeling van de klacht leidt. Zij gaan minder uit van regels, maar van het probleem waar de burger mee komt.’

Mediationpool
Voor het geval er toch een mediator aan te pas komt, maakt Eersel gebruik van de mediatorspool Noord-Brabant. Daarin zitten naast Eersel onder meer Eindhoven, Helmond, Tilburg, Den Bosch en de provincie. Als er een mediator in Eersel nodig is, vliegt een mediator in van een van de andere dertien Brabantse overheden die bij de pool zijn aangesloten. Meer gemeenten doen dat, bijvoorbeeld Doetinchem. Ook die gemeente zet in het sociaal domein in op wat zij premediation noemen – ‘we gaan met de bezwaarmaker in gesprek, voordat een zaak escaleert’ –, maar als premediation niet het gewenste resultaat heeft, wordt mediation ingezet. ‘Hiervoor bestaat een Achterhoekse pool van mediators’, aldus een woordvoerder van Doetinchem.

‘De inwoner moet ervan verzekerd zijn dat het om een onafhankelijke derde gaat. Als ik als mediator een Eerselse zaak oppak, heeft hij dat gevoel niet’, aldus gemeentesecretaris Offermans. Wel doet hij de intake als een inwoner van Eersel een formeel mediationtraject krijgt aangeboden. ‘Ik wil dan zo min mogelijk van de inhoud van het conflict weten, maar leg uit hoe het traject in elkaar steekt.’

Met de mediator en de belanghebbenden (gemeente en inwoner) volgt een aantal gesprekken van twee uur; vooral het eerste gesprek kan behoorlijk pittig zijn, weet Offermans. ‘Mensen zijn gespannen en er komen veel emoties op tafel.’ Als partijen niet tot een gezamenlijke oplossing weten te komen, is er de mogelijkheid om naar de rechter te stappen. Maar dat is volgens Offermans geen vanzelfsprekendheid. ‘Vaak ontstaat in een traject wederzijds begrip en snapt de inwoner dat zijn aanvraag niet kan worden gehonoreerd, ook niet via een rechter.’

Mediation in het sociaal domein staat volgens mediator Elferink nog in de kinderschoenen. Op zich bijzonder, in de wetenschap dat er veel klachten en bezwaarschriften worden ingediend en rechtszaken worden gevoerd over zowel de Wmo, de Participatiewet als de Jeugdwet. Deels ligt dat aan de naam, denkt Elferink. ‘Mediation wordt geassocieerd met hele heftige conflicten.’ De overheid kan een belangrijke rol spelen in het voorkomen van conflicten, benadrukt ze. ‘Door verantwoordelijkheid terug te nemen en naar de eigen rol te kijken kan het de relatie herstellen.’

En ook, heel simpel, door begrijpelijke brieven te schrijven. ‘Ik heb een cursus mediationvaardigheden gegeven aan indicatiestellers. De brieven die zij meenamen, zeiden eigenlijk al genoeg. Het zijn slechte, onduidelijke brieven vol juridische taal. Wanneer je als overheid communicatie aanpast aan het begrip en de taal van burgers, zal dat leiden tot dejuridisering en minder strijd.’