Vertrouwen sleutel tot succes

Oogst experimenten met bijstand in zes gemeenten

Het gebeurt niet vaak dat gemeentebestuurders de kaken stijf op elkaar houden. Wie echter bij de gemeenten Groningen, Tilburg en Utrecht vraagt naar tussentijdse resultaten van het grootste gedragsexperiment dat ooit is uitgevoerd met uitkeringsgerechtigden, krijgt weinig tot nul op het rekest (zie kader onder). Alleen de gemeente Wageningen is bereid om een tipje van de sluier te lichten. ‘Wij kleden de halfjaarlijkse voortgangsrapportage aan de rijksoverheid iets meer aan dan andere gemeenten’, geeft projectleider Hans Zuidema van het Wagenings vertrouwensexperiment toe. ‘Ik weet dat andere gemeenten daar wat terughoudender in zijn.

Onze afweging is dat wij het een dermate belangrijk experiment vinden dat wij informatie daarover, met de nodige slagen om de arm, met het publiek willen delen.’ Wetenschappelijk begeleider Ruud Muffels benadrukt nog een verschil tussen Wageningen en de andere vijf gemeenten die experimenteren onder de Algemene Maatregel van Bestuur. Terwijl in Groningen en Tilburg zo’n 10 procent van de uitkeringsgerechtigden deelneemt, is dat in Wageningen maar liefst de helft van de ongeveer 800 bijstandsontvangers die het Gelderse universiteitsstadje telt. ‘Er zal daar dus ook een verantwoordingscomponent in meespelen’, aldus Muffels.

De laatste tussenrapportage uit Wageningen wijst erop dat vooral de zogeheten intensiveringsgroep en ontheffingsgroep een hogere uitstroom laten zien dan de controlegroep (zie kader rechts). ‘Wij denken dat dat komt doordat een behandeling die goed op de cliënt aansluit snel effect heeft’ zegt Zuidema. ‘Het lijkt erop dat de meer zelfredzame bijstandsgerechtigde gebaat is bij de ontheffingsaanpak en dat de minder zelfredzame klant veel heeft aan intensievere begeleiding.’ De vrijlatingsgroep doet het volgens Zuidema niet slecht. ‘Wij zien de uitstroom naar parttime werk in die groep gestaag stijgen. Bij aanvang in oktober 2017 was 10 procent deeltijd aan het werk. Nu is dat 23 procent van die groep.’

Verfrissend
De grootste hoofdbrekens had Zuidema afgelopen jaar over de werving van deelnemers en het coachen van de klantmanagers. Over dat laatste zegt de projectleider: ‘Het meeste werk in de uitvoering van het experiment vindt uiteindelijk plaats in het contact tussen de uitkeringsgerechtigde en de klantmanager. De grootste uitdagingen voor de klantmanagers zijn vooral het zuiver toedienen van de behandelingen en het winnen van het vertrouwen van de deelnemers.’

De werkwijze in het experiment ontwikkelt zich volgens Zuidema dan ook gaandeweg. ‘De intensiveringsmethode is voor klantmanagers min of meer een vertrouwde manier om een uitkeringsgerechtigde extra aandacht te geven en sneller te laten uitstromen. Bij de vrijlatingsgroep is het verschil met de gangbare benadering al wat groter. Ik merk dat klantmanagers er minder op gericht zijn om mensen naar parttime werk te leiden. Omdat er wordt gehamerd op fulltime werk is die aanpak nog in mindere mate ontwikkeld. Zo moet er nog vaak aandachtig worden gezocht naar werkgevers die expliciet op zoek zijn naar parttime arbeidskrachten. Ook bij de klanten is er nog wel eens terughoudendheid.

Zij vragen zich af of het de moeite wel loont.’ De gesprekken met klanten uit de ontheffingsgroep leveren de klantmanagers en de gemeente Wageningen volgens Zuidema veel verfrissende inzichten op. ‘Het is voor deze klantmanagers vaak nog even wennen. Zij krijgen met hele andere hulpvragen te maken. Hun klanten vragen bijvoorbeeld niet om hulp bij de sollicitatiebrief, maar meer om tips voor het versterken van het doenvermogen. Soms komt een klant met voorstellen die aan de andere kant van de tafel niet haalbaar gevonden worden, maar uiteindelijk verrassend goed uitpakken.’

‘Zo wilde een cliënt een eigen bedrijf beginnen, maar daar was geld voor nodig en de gemeente had daarvoor binnen de eigen regels eigenlijk geen oplossing. Er is toen gesproken over crowdfunding. Daarmee heeft die klant toch het benodigde bedrag bij elkaar gekregen. Klantmanagers zouden buiten de experimentele setting niet aan deze oplossing hebben gedacht. Het is mooi om te zien hoe dit soort ideeën soms slagen zodra die de ruimte krijgen.’

Ontheffing is volgens Zuidema echter geen panacee voor alle bijstandsklanten. ‘Klanten in deze groep moeten wel over bepaalde vaardigheden beschikken om uit te stromen; zij moeten bijvoorbeeld goed een plan kunnen maken en een beetje met tegenslag kunnen omgaan.’ De uitdaging voor komend jaar zit ‘m volgens Zuidema dan ook vooral in het zuiver blijven toepassen van de verschillende behandelingen en leren welke het best bij welk type uitkeringsgerechtigde past.

Papierwinkel
Terugkijkend op het eerste jaar vertrouwensexperiment, is onderzoeker Ruud Muffels onder meer erg tevreden over de werving van deelnemers en de respons op de vragenlijsten. ‘Bijstandsgerechtigden zijn als doelgroep lastig te bereiken. Mede omdat de helft met lichamelijke of geestelijke gezondheidsproblemen kampt. Wij hebben met de zes AMvB-gemeenten landelijk tussen de drie- en vierduizend deelnemers en per gemeente een respons van tussen de 80 procent in Tilburg en Wageningen en bijna 100 procent in Groningen. Daar ben ik heel tevreden mee.’

Behalve de uitkeringsgerechtigden die meedoen, moeten ook de deelnemende klantmanagers een behoorlijke papierwinkel aan vragenlijsten invullen. ‘Zij hebben ook per cliënt vragenformulieren ingevuld waarin de doelen, de plannen en de successen zijn vermeld’, aldus Muffels. Uit gesprekken met klantmanagers blijkt volgens hem dat het voor hen nog erg wennen is aan de andere werkwijze. ‘Als je al zo lang gewend bent om met de wortel en de stok te werken, is het een behoorlijke omschakeling naar een aanpak waarbij je mensen intrinsiek moet motiveren’, zegt hij.

‘Zij moeten ook hun aangeleerde focus op rechtmatigheid en doelmatigheid soms een stukje parkeren, wat niet altijd makkelijk is. Daarnaast koesteren veel uitkeringsgerechtigden wantrouwen jegens de overheid. Ze zijn strategisch gedrag gaan vertonen als gevolg van hun ervaring met de wortel en de stok. Het duurt zeker zes tot negen maanden tot je ziet dat dat gedrag plaatsmaakt voor vertrouwen en openheid.’

Positief
De speciaal voor het experiment aangetrokken en getrainde Tilburgse casemanagers zijn positief over de extra tijd en aandacht die zij kunnen besteden aan ‘hun’ uitkeringsgerechtigden. ‘Omdat de caseload met 25 tot 40 procent is gereduceerd, hebben zij nu de gelegenheid om uitgebreid met de klanten in gesprek te gaan om hen te motiveren. Doordat zij ruimte ervaren om andere oplossingen aan te bieden, zie je het instrumentarium ook verruimen.’

Een belangrijke les van afgelopen jaar is volgens Muffels het belang van de individuele klantmanager. ‘Ik denk echt dat we aanvankelijk onderschat hebben wat voor een rol hij of zij kan spelen. Komend jaar willen wij hier rekening mee gaan houden in de effectmeting. Door per klant bij te houden wie de klantmanager is, kunnen wij het effect daarvan corrigeren binnen het analytisch model.’

Gevraagd wat dit jaar de grootste verrassing was, zegt Muffels: ‘Dat is toch wel de ellende waar veel deelnemers doorheen gaan. Ik wist niet dat die zo diep en wijdverbreid was. Zo’n 40 tot 45 procent leeft in armoede, heeft hoge ziektekosten en problemen met het opbrengen van de huur of het grootbrengen van kinderen. Veel van die mensen hebben ontzettende moeite met rondkomen. Ik vind het verbazingwekkend dat het sommigen nog lukt en dat een heel klein percentage zelfs nog iets weet te sparen. Een grote groep uitkeringsgerechtigden heeft zodoende niet de mentale en cognitieve toestand en energie om productiever te zijn in de zoektocht op de arbeidsmarkt. Zij zijn hun meeste energie kwijt met het managen van hun ellende.’

Muffels ziet daarin de nodige aanwijzingen voor de hypothese dat de stress die door armoede wordt veroorzaakt, voor een vicieuze cirkel zorgt. ‘Ik vroeg me aan het begin nog af of die aanname wat overdreven was, maar onderhand lijkt die hypothese mij reëel.’ Wel ziet Muffels dat de sfeer in de experimenteergemeenten ten goede aan het keren is. ‘Je voelt dat er een positieve, optimistische sfeer ontstaat onder zowel uitkeringsgerechtigden als klantmanagers. Die was er eerst niet. Wij worden als onderzoekers ook steeds vaker benaderd door andere gemeenten in den lande die benieuwd zijn naar alternatieven voor de huidige aanpak in de Participatiewet. Dat geeft wel aan dat men overal op zoek is naar andere manieren van werken. Planmatig, mét de klant en met meer integrale dienstverlening vanuit het sociaal domein.’

Bemoeienis
Een jaar terug waarschuwde Ruud Muffels in Binnenlands Bestuur nog voor bemoeienis door Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) met het experiment. De minister zou als waakhond optreden als dat nodig was. Terugblikkend: ‘Dat is gelukkig niet nodig geweest. De relatie met SZW is flink verbeterd. Zodra de afspraken over de eindevaluatie door het Centraal Planbureau eenmaal waren vastgelegd waren alle rollen en verhoudingen duidelijk. Wat een rol speelde in de lastige verhoudingen voorheen, was de totstandkoming van het experiment. Inmiddels merk ik dat de verhoudingen in het proces van het experiment gelukkig zijn gedepolitiseerd.’

Radiostilte verklaard
De verklaring voor de radiostilte rondom de voorlopige resultaten is bijna overal identiek. De Utrechtse wethouder Linda Voortman (werk en inkomen, GroenLinks) legt uit dat de onderzoekers vrezen dat deelnemers aan de bijstandsexperimenten worden beïnvloed door eventuele tussentijdse resultaten. ‘Dat verwijt willen wij als gemeente niet krijgen achteraf.’ Haar partijloze Tilburgse collega Esmah Lahlah, zelf wetenschapper in hart en nieren, geeft toe dat zij staat te popelen om resultaten van het experiment met de wereld te delen maar verkiest te zwijgen. Arjen Edzes, namens de Rijksuniversiteit Groningen begeleider van het experiment in die gemeente, is waakzaam voor self-fulfilling en self-denying prophecies. Ruud Muffels, die namens de Universiteit Tilburg onder meer het Tilburgse en Wageningse experiment begeleidt: ‘Het vertrouwensexperiment krijgt veel aandacht vanuit politiek, media en de samenleving. Dat kan de beleving en het gedrag van zowel de deelnemende uitkeringsgerechtigden als de consulenten beïnvloeden. Wij hebben daarom met alle onderzoekers samen afgesproken geen tussentijdse effectresultaten te delen. Daarop hebben wij ook sterk aangedrongen bij de gemeenten.’

Intensiveringsgroep
De intensiveringsgroepen krijgen aanvullende dienstverlening aangeboden. Daarbij is de insteek dat zij twee keer zo veel contactmomenten hebben met bijstandsconsulenten.

Ontheffingsgroep
De ontheffingsgroepen zijn ontslagen van hun sollicitatie- en arbeidsverplichtingen. De uitkeringsgerechtigden die tot deze groepen behoren, mogen zelf invullen hoe zij hun kansen op betaald werk het best kunnen vergroten.

Vrijlatingsgroep
De vrijlatingsgroepen mogen geld bijverdienen zonder dat dit op de bijstandsuitkering in mindering wordt gebracht. Van het bijverdiende geld mogen de bijstandsgerechtigden in deze groep de helft houden, tot een maximum van 200 euro per maand.

Keuzegroep
Groep aselect toegewezen uitkeringsgerechtigden die zelf mogen kiezen welke experimentele behandeling zij krijgen. De keuzegroep is een uniek onderdeel van het Groninger vertrouwensexperiment met de bijstand.

Controlegroep
Groep uitkeringsgerechtigden die de ‘klassieke’ behandeling krijgt. Ook deze groepen worden nauwkeurig gemonitord zodat er betrouwbare data zijn ter vergelijking met de data van de experimentgroepen.