Verdeling bijstand gaat op de schop

Sinds de invoering van de Wet werk en bijstand (Wwb) in 2004 zijn gemeenten financieel verantwoordelijk voor de bijstandslasten. Gemeenten ontvangen onder meer een budget voor de uitkeringsuitgaven, ook wel het inkomensdeel van de Wwb genoemd. Op basis van landelijk vastgestelde budgetten (‘macrobudget’) en een verdeelsystematiek krijgen gemeenten geld, waarmee zij de uitkeringen aan hun bijstandsgerechtigden betalen.

Sinds een aantal jaar is het macrobudget echter volstrekt onvoldoende voor gemeenten die miljoenen euro’s hebben moeten bijpassen. Uit het onlangs verschenen jaarverslag van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) blijkt dat gemeenten in 2011 maar liefst 675 miljoen euro tekort kwamen op het budget voor de bijstandsuitkeringen.

Ook in 2009 en 2010 moesten gemeenten meer en hogere uitkeringen verstrekken dan waar bij de vaststelling van het rijksbudget rekening mee was gehouden; respectievelijk 99 en 346 miljoen euro. Het tekort over de looptijd van het Bestuursakkoord 2008-2011 voor gemeenten is daarmee op ruim een miljard euro uitgekomen.

Voor 2012 worden minder problemen verwacht, omdat de budgetten weer worden vastgesteld op basis van het daadwerkelijke aantal bijstandsuitkeringen en -uitgaven, aldus Divosa. Toch heeft een aantal gemeenten, zoals Utrecht, al bezwaar gemaakt tegen de voorlopige toekenning van het budget over 2012, omdat deze volgens Utrecht opnieuw te laag is ingeschat.

Misgaan

Hoe het de afgelopen jaren zo mis is kunnen gaan, is voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Divosa en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) duidelijk. Het macrobudget is niet meegegroeid met de stijging van het aantal bijstandsgerechtigden en de stijging van de hoogte van de uitkeringen. Bij het afsluiten van het Bestuursakkoord in 2007 werd nog uitgegaan van een afname van het aantal bijstandsgerechtigden. Met de gevolgen van de economische crisis is geen rekening gehouden.

Volgens het Rijk was dat ook de afspraak, omdat met de gemeenten was afgesproken dat het aantal bijstandsgerechtigden zou dalen. Het Rijk verwijt de gemeenten geen goed beleid te hebben gevoerd. De VNG denkt daar anders over. ‘Bij het afsluiten van het akkoord zijn we ervan uitgegaan dat als de beoogde beleidseffecten – daling van het aantal bijstandsgerechtigden – niet zou worden bereikt, het budget tussentijds zou worden bijgesteld. Dat is niet gebeurd’, aldus Andries Kok, beleidsmedewerker werk en inkomen van de VNG.

Daarnaast is de verdeelsystematiek op basis waarvan het macrobudget onder gemeenten wordt verdeeld ‘ingewikkeld, ondoorzichtig en niet transparant’, stelt Gerber van Nijendaal, plaatsvervangend secretaris van de Rfv.

Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners krijgen budget volgens het zogeheten ‘objectieve verdeelmodel’. Op basis van een aantal kenmerken stelt het Rijk het budget vast. ‘Denk aan de samenstelling van de bevolking, het aantal inwoners met een laag inkomen, het aantal huurhuizen met een lage huur’, aldus Van Nijendaal. ‘Ook wordt gekeken naar de werkgelegenheid, maar niet naar het aantal bijstandsgerechtigden.’

Loterij

Bij gemeenten met minder dan 25.000 inwoners wordt het historische model gehanteerd, waarmee weliswaar meer naar het aantal bijstandsgerechtigden wordt gekeken, maar wel naar de cijfers van twee jaar terug. Bij gemeenten tussen de 25.000 en 40.000 inwoners geldt een mengvorm. ‘Het lijkt af en toe toch een beetje op de loterij, omdat je niet duidelijk kunt achterhalen hoe en op basis van welke kenmerken het budget uiteindelijk wordt vastgesteld.’

De VNG wil niet blijven stilstaan bij het verleden. ‘We moeten nu verder’, aldus Kok. VNG en Divosa staan positief tegenover het initiatief dat SZW heeft genomen om per 2014 met een nieuwe verdeelsystematiek te gaan werken. En ook dat er wordt gestart met een brede verkenning (zie kader). ‘Het is heel belangrijk dat gemeenten worden betrokken bij de ontwikkeling van een nieuw model’, benadrukt Kok.

Hoe de nieuwe systematiek er precies uit moeten komen te zien? Daar willen Divosa, VNG en Rfv niet al te veel op vooruitlopen. ‘Dit is een open fase. Als VNG willen we niet te veel sturen. De gemeenten zijn nu aan zet’, vindt Kok. Divosa is net begonnen aan een inventarisatie binnen het eigen netwerk. De Rfv moet het Rijk straks adviseren over de eerste bevindingen van Berenschot, die in opdracht van SZW de eerste van drie fases voor zijn rekening neemt.

Inzichtelijker

Gezien de kritiek van de Rfv op het huidige verdeelmodel, is wel duidelijk waar in de ogen van de Raad in ieder geval iets aan moet worden gedaan. ‘Het systeem moet inzichtelijker en beter. Het aantal bijstandsgerechtigden moet in ieder geval in de weging worden meegenomen. Gemeenten moeten zich, mede op basis van het beroep dat op de bijstand wordt gedaan, meer herkennen in de vaststelling van het budget’ vindt Van Nijendaal.

Ook de VNG neemt toch alvast een voorschotje. ‘Kijk naar de werking van de arbeidsmarkt, en de regionale verschillen daarin. Iedere regio heeft een eigen economisch profiel en wordt bij een crisis anders getroffen. Dat heeft gevolgen voor de bijstandsontwikkeling’, stelt Kok. Ook zou het volgens de VNG goed zijn om de gevolgen van loondispensatie te laten meewegen. In de ene regio kan dit instrument mogelijk meer worden ingezet dan in de andere. Voor inwoners die via loondispensatie aan het werk zijn, hoeven gemeenten minder uitkering te betalen.

De Utrechtse wethouder Rinda den Besten (PvdA, werk en inkomen) weet wel wat er moet veranderen. ‘De prikkelwerking om mensen uit de bijstand te krijgen, moet blijven. Het macrobudget moet echter wel aansluiten bij de ontwikkeling van het bijstandsvolume. Het model moet transparant zijn, en de indicatoren moeten betrouwbaar en logisch te verklaren zijn’, aldus de wethouder. Oftewel: het moet duidelijk zijn waarom een indicator effect heeft op het uitkeringsbudget.

Verder vindt Den Besten dat de financiële risico’s evenwichtig moeten worden verdeeld over Rijk en gemeenten. Dit kan bijvoorbeeld door het risico voor gemeenten te beperken tot 2,5 procent. Nu is dat 10 procent. Ook moet rekening worden gehouden met de effecten van nieuw beleid, zoals de loondispensatie.

Nieuw verdeelmodel bijstandsbudget
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft besloten in drie stappen te komen tot een nieuwe verdeelsystematiek voor de bepaling van het budget voor bijstandsuitkeringen: het Wwb I(Inkomens)-deel. Dat moet in 2014 van kracht worden. De eerste fase is een ‘brede verkenning’ waarbij wordt gekeken of het huidige verdeelsysteem moet worden aangepast of dat er een heel nieuw model moet komen. Deze fase wordt momenteel door het adviesbureau Berenschot uitgevoerd. Berenschot gaat daarvoor onder meer te rade bij gemeenten, VNG, Divosa en bij de ministeries van SZW, Binnenlandse Zaken en Financiën. Ook wetenschappers en deskundigen worden geraadpleegd. Gemeenten kunnen ideeën en suggesties aandragen via www.berenschot.nl/verdeelmodel.

Voor de zomer moet er een rapportage liggen met de voor- en nadelen van de huidige systematiek, en voorstellen voor drie tot vier alternatieven. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) geeft daarover advies. Tussen juli 2012 en april 2013 worden kansrijke opties verder uitgewerkt. Volgend voorjaar besluit de staatssecretaris van SZW welk verdeelmodel vanaf 2014 zal worden toegepast. De VNG organiseert op de tweede dag van het VNG-congres (6 juni, 14.30 uur) een rondetafelgesprek voor wethouders. Daar kunnen bestuurders hun ideeën kwijt over de inrichting van het nieuwe verdeelmodel.