De keerzijde van burgerkracht

Het regent naar verwachting rechtszaken na de invoering van de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning in 2015. Burgers komen in het geweer als de door hun gevraagde voorziening of ondersteuning niet door de gemeente wordt toegekend. Dat kan gemeenten goud geld gaan kosten. 

Burgers in de ene gemeente krijgen mogelijk eerder, makkelijker en een ruimhartiger voorziening (scootmobiel, woningaanpassing, thuiszorg) toegewezen dan burgers in een andere gemeente. ‘Een dergelijk versnipperd beleid leidt tot rechtsongelijkheid en naar verwachting tot een toename van rechtszaken’, stelt de Raad voor de Rechtspraak in zijn advies over de nieuwe Wet Maatschappelijke ondersteuning, Wmo (zie kader).

Gemeentekoepel VNG verwacht, zeker net na invoering van de wet, meer bezwaarschriften. ‘Gelet op de bezuinigingen op de nieuwe en oude taken zullen gemeenten flink aan kostenbesparing moeten doen. Gemeenten zullen dus vaker aanvragen afwijzen als zij vinden dat mensen het zelf kunnen regelen en betalen, of als zij beoordelen dat een algemene voorziening goedkoper en ook geschikt is om het probleem op te lossen. Onze verwachting is dat burgers hier zeker in de beginfase moeite mee zullen hebben. Er is een cultuurverandering nodig om het claim­gedrag van burgers richting de overheid te veranderen’, stelt VNG-woordvoerder Asha Khoenkhoen. De VNG vindt dat de gang naar de rechter niet de enige manier moet zijn om een geschil op te lossen. Zij pleit voor mogelijkheden als de inzet van een mediator, een ombudsfunctionaris of een second opinion.

Gemeenten hebben in de huidige Wmo behoorlijk wat beleidsvrijheid, en ook burgers die een afwijzing niet zomaar ‘pikken’. Maar met de overheveling van begeleiding en dagbesteding van langdurig zieken – taken die nu nog onder de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz) vallen – neemt niet alleen het aantal, maar ook de ‘hulpbehoevendheid’ van Wmo-cliënten toe. En daarmee de kans op toename van het aantal ‘boze burgers’.

Afdwingen voorzieningen
Natuurlijk is er eerst dat keukentafel­gesprek waarbij in kaart wordt gebracht wat er aan de hand is, wat de burger zelf nog kan, hoe zijn gezin en zijn sociale omgeving kan bijspringen. Als al die ‘zelfredzaamheid’ en ‘burgerkracht’ is aangeboord, maar in de ogen van de burger onvoldoende is om zelfstandig te kunnen blijven wonen en sociale contacten te kunnen onderhouden, zal hij bij de gemeente aankloppen voor ondersteuning en/of een voorziening. Als die aanvraag door het college van B&W wordt afgewezen of als een andere, volgens de aanvrager niet toereikende voorziening wordt aangeboden, dan kan de burger proberen de gewenste voorziening af te dwingen. Eerst bij de onafhankelijke bezwaarschriftencommissie van de gemeente, dan de bestuursrechter en – in hoogste instantie – de Centrale Raad voor Beroep (CRvB).

Burgers gaan zich dan beroepen op wat straks ‘maatwerkvoorziening’ heet in de Wmo 2015, maar in de huidige Wmo als het compensatieplicht door het leven gaat (zie kader op volgende pagina). Gemeenten hebben een Wmo-budget, maar het is volstrekt ongewis of dat voldoende zal zijn. Zeker vanuit het oogpunt van kostenbesparing en budgetbeheersing zullen gemeenten zo veel mogelijk collectieve voorzieningen gaan bieden. Als burgers via de gang naar de rechter alsnog een individuele (veelal duurdere) voorziening krijgen, moeten gemeenten in de buidel tasten.

De Haagse wethouder Karsten Klein (welzijn, CDA) maakt zich dan ook grote zorgen. Ten eerste vanwege de toename van het aantal bezwaarschriften en rechtszaken, maar ook vanwege de (te) krappe budgetten. ‘We zullen de burger meer op de eigen kracht gaan aanspreken. Daarnaast zullen we meer algemeen toegankelijke voorzieningen gaan aanbieden. Dit betekent dat een deel van de burgers die nu een Awbz-voorziening hebben, na 2015 mogelijk een heel andere voorziening krijgt aangeboden. Ik kan me niet voorstellen dat iedere burger hier zo maar mee akkoord gaat.’

Het overgangsregime in de nieuwe Wmo maakt het er niet makkelijker op, stelt Klein. ‘Daarin staat dat een burger tot een jaar na invoering van de wet recht houdt op de bestaande indicatie en het bestaande aanbod. Dat vervalt pas op het moment dat een burger akkoord gaat met het nieuwe aanbod van de gemeente, of tot het hele bezwaar- en beroeptraject is doorlopen. Dat laatste heeft bovendien een opschortende werking. Het kan dus voor burgers interessant zijn om zo lang mogelijk niet akkoord te gaan en bezwaar aan te tekenen. Zo behouden zij zo lang mogelijk het recht op hun huidige zorg.’

‘Voor de burger is het helemaal niet prettig om dit soort trajecten van ‘strijd’ door te moeten. Daarnaast geeft de wet ons geen enkel aanknopingspunt om ervoor te zorgen dat burgers hun eigen kracht en netwerk ook echt gaan inzetten. Ik pleit absoluut niet voor gedwongen mantelzorg, maar het andere uiterste is dat een burger en zijn familie die niet wil, toch weer makkelijk een beroep op de overheid kan doen. Dat past niet in de omslag die het rijk en gemeenten willen maken naar een participatiemaatschappij.’

Klein vreest dat de ‘strijd’ tussen burger en gemeente veel geld en tijd gaat kosten. Hij zou dan ook het liefst zien dat het overgangsregime van tafel gaat, maar ‘het rijk heeft aangegeven dat dit geen optie is’. Een alternatief om de toename van het aantal rechtszaken tegen te gaan, is het opnemen in de wet van een ‘spiegelartikel’, oppert Klein. Daarin moet komen te staan dat burgers moeten aantonen hulp binnen het eigen netwerk te hebben gezocht, voordat ze voor een Wmo-voorziening bij de gemeente aankloppen. Dat geeft gemeenten meer houvast om de omslag naar burgerkracht steviger te kunnen inzetten, de eigen kracht van burgers echt aan te spreken, bijna ‘af te dwingen’.

Terugfluiten gemeente
Om een beeld te schetsen wat gemeenten na 2015 te wachten staat, wilde Binnenlands Bestuur een totaaloverzicht maken van het aantal zaken dat bij de gemeentelijke commissies voor beroep- en bezwaarschriften, de bestuursrechter en de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is behandeld sinds de invoering van de Wmo in 2007. Dergelijke gegevens worden echter niet centraal bijgehouden. Daarmee strandt tevens de poging om inzicht te geven in hoe vaak burgers dan wel gemeenten in het gelijk zijn gesteld, en wat het gemeenten uiteindelijk heeft gekost aan alsnog toegekende voorzieningen. Wel is een aantal rode draden te ontdekken in de uitspraken van de CRvB – de hoogste rechter op het gebied van het sociale bestuursrecht. Zelf wil de CRvB geen inhoudelijke vragen beantwoorden; het verwijst naar de uitspraken die het op internet heeft gepubliceerd: momenteel 998 stuks.

Eén van de belangrijkste rode draden is dat de rechter gemeenten terugfluit als een besluit onzorgvuldig is voorbereid. ‘In de zaken waarin de CRvB de burger in het gelijk stelde, ging het er vaak om dat de gemeente niet voldoende onderzoek had gedaan naar de individuele situatie van omstandigheden van de burger’, aldus Khoenkhoen van de VNG. ‘De Centrale Raad geeft aan dat het onderzoek grondig en transparant moet zijn en dat voor een afwijzing een deugdelijke schriftelijke motivatie moet worden gemaakt.’

Inklapbare rolstoel
Een analyse van het ministerie van VWS van de belangrijkste uitspraken van de CRvB over de compensatieplicht Wmo bevestigt dat beeld. Mede op basis van de VWS-analyse is het wetsvoorstel Wmo 2015 aangescherpt. In de conceptwet wordt omschreven aan welke voorwaarden een goed onderzoek tenminste moet voldoen en welke onderwerpen in ieder geval in het onderzoek moeten worden meegenomen.

Erik Boersma, eindredacteur Grip Wmo van Kluwer Schulinck, bestudeerde de CRvB-uitspraken beroepsmatig. Zijn inschatting is dat in 70 procent van de rechtszaken de gemeente en in 30 procent burgers in het gelijk worden gesteld. ‘De bedragen die ermee gemoeid zijn, zijn heel verschillend. Het kan enkel gaan om een verhuiskostenvergoeding, maar ook om een hele aanbouw.’ Als een gemeente door de rechter wordt teruggefloten, betekent het overigens niet per se dat zij een voorziening alsnog direct moet toewijzen, maar wel dat in ieder geval het huiswerk over moet.

Opvallend vindt Boersma dat de laatste tijd ‘eigen kracht’ ook bij de CRvB een hot item is. In verschillende uitspraken stelt de CRvB nadrukkelijk dat de belanghebbende ook een eigen verantwoordelijkheid heeft. De afgewezen aanvragen door gemeenten voor een aparte berging of aanbouw voor een driewielfiets of (inklapbare) rolstoel konden dan ook op ‘goedkeuring’ van het College rekenen. Met een kleine herinrichting van de woning kan een plek voor de rolstoel worden geregeld, en niet is gebleken dat ‘derden’ hierbij even een handje kunnen helpen.

Toename rechtszaken
Vanaf 2015 tot en met 2019 verwacht de Raad voor de Rechtspraak een toename van ruim 2.400 rechtszaken. Het gros daarvan (2.121) komt bij de bestuursrechter terecht. Vanaf 2016 gaat de toename in hoger beroep (CRvB) spelen.

De Raad maakt onderscheid in rechtszaken die burgers aanspannen die vanuit de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz) de Wmo ‘instromen’, en burgers die vanaf 2015 zonder ‘zorgverleden’ een beroep op de Wmo doen.

De overgang van Awbz naar Wmo zal vooral in de eerste twee jaar tot een fikse toename leiden van het aantal rechtszaken (2015: toename 808; 2016: toename 143). Zorgzoekenden zullen zich niet kunnen vinden in het besluit van de gemeente dat anders uitpakt dan de hen in 2014 toegekende Awbz-zorg.

Rondom de nieuwe aanvragen Wmo worden structureel 235 extra zaken per jaar verwacht. De intentie uit de wet om burgers de ondersteuning in het eigen sociale netwerk te laten zoeken, is ‘zeer conflictgevoelig’, stelt de Raad. Het niveau van maatwerkvoorziening, de vaststelling van de eigen bijdrage en het aanspreken van eigen vermogen zijn potentiële conflictbronnen.

De stijging van het aantal zaken bij de CRvB treedt naar verwachting pas vanaf 2016 op (156 extra hoger beroepen) en zal zich via 57 extra hoger beroepen in 2017, vanaf 2018 stabiliseren op jaarlijks 35 extra zaken in hoger beroep. De totale kosten voor de rechtspraak tot en met 2019 zijn becijferd op ruim 5,2 miljoen euro. Dit zijn dus niet de kosten die gemeenten mogelijk kwijt zijn aan voorzieningen die zij na een uitspraak van de rechter alsnog moeten bieden

Voorbeeld: Den Haag
* 30.000 beslissingen worden jaarlijks in het kader van de Wmo-compensatieplicht genomen
* 4.376 bezwaarschriften werden van 2007 tot 2013 bij de gemeente Den Haag ingediend door burgers die het niet eens waren met de beslissing van het college
* 2.285 daarvan gingen over een afgewezen voorziening gehandicapten (bijv. trapliften of vervoer)
* 2.091 burgers waren het oneens met een beslissing over huishoudelijke verzorging
* bijna de helft van het totaal aantal bezwaarschriften (2.025) is ongegrond verklaard; 497 niet ontvankelijk
* 439 bezwaren werden ingetrokken zonder herziening en 155 met herziening
* 814 bezwaren zijn volledig en 197 gedeeltelijk gegrond verklaard
* 249 bezwaren zijn op een andere manier opgelost

Maatwerkvoorziening versus compensatieplicht
Compensatieplicht: mensen met beperkingen, een chronisch psychisch of een psychosociaal probleem moeten worden ‘gecompenseerd’. Gemeenten moeten hun burgers in staat stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan’. Hoe de gemeente haar burgers compenseert, valt binnen de lokale beleidsvrijheid.

Maatwerkvoorziening: gemeenten moeten hun burgers ondersteunen in hun zelfredzaamheid en participatie. Als een burger niet op eigen kracht of met hulp van zijn sociale netwerk zelfredzaam kan zijn of maatschappelijk kan participeren, en een algemene voorziening dit probleem ook niet of onvoldoende oplost, moet de gemeente bekijken welke specifieke en op maat gerichte voorzieningen (diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen) moeten worden ingezet.