Stil verzet door het wijkteam

Onderzoek naar de belofte van nabijheid

De Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet zijn nu bijna vier jaar het domein van gemeenten. Aan de vooravond van die decentralisaties in 2014 is het onderzoeksproject ‘De belofte van nabijheid’ gestart, dat door onderzoekers van de Universiteit van Humanistiek en de Universiteit van Amsterdam in zes gemeenten is uitgevoerd (zie kader). ‘We zagen een aantal belangrijke veronderstellingen achter het beleid die allemaal samenkwamen in de notie van nabijheid’, zegt Thomas Kampen, als socioloog verbonden aan de Universiteit van Humanistiek en een van de onderzoekers. ‘Het idee was onder meer dat als professionals dichter bij mensen komen, zij beter maatwerk kunnen leveren. Een andere belofte van nabijheid was dat de professional een beter beeld zou krijgen van het netwerk van mensen, zodat daar vervolgens een beroep op kon worden gedaan.’ Tijdens het project is onder meer gekeken of die aannames klopten. Ook is gekeken hoe mensen het vonden dat de overheid aan de keukentafel aanschoof. De onderzoekers liepen vier jaar mee met de wijkteams, schoven aan bij tientallen keukentafelgesprekken en keken wat er met de adviezen van de wijkteammedewerkers gebeurde.

Hun bevindingen zijn neergelegd in het pas verschenen boek De verhuizing van de verzorgingsstaat. Hoe de overheid nabij komt. Uit het meerjarig onderzoek komt naar voren dat er inderdaad sprake is van meer nabijheid en van meer maatwerk. ‘Mensen vinden het prettig om persoonlijk contact te hebben en om een aanspreekpunt te hebben, zoals iemand uit een wijkteam of een Wmo-consulent’, aldus Kampen. Ook wordt meer maatwerk geleverd, maar niet zoals ‘het beleid’ maatwerk voor ogen had. Maatwerk niet dankzij, maar ondanks het beleid, zo zou je kunnen zeggen. De onderzoekers noemen het ‘stil verzet’ van de wijkteammedewerkers, die vaker zelf lichte hulp en ondersteuning bieden of professionele hulp adviseren en regelen in plaats van een nog groter beroep doen op naasten.

Lastig
‘We merkten dat de medewerkers van wijkteams het lastig vinden om naar het netwerk van mensen te vragen’, aldus Kampen. ‘Ze stelden de vraag wel, maar als mensen aangaven geen netwerk te hebben of het netwerk niet meer te willen belasten, dan werd dat ook meteen geaccepteerd.’ Vaak schoof ook iemand van het netwerk aan bij het keukentafelgesprek, zagen de onderzoekers. Tijdens het gesprek werd het de wijkteammedewerkers vaak duidelijk dat de naaste al veel deed. ‘Dan is het bezwaarlijk om te vragen of die persoon nóg meer kan doen.’

Ook komt het regelmatig voor dat professionals het probleem een beetje aanzetten ‘opdat de beoogde oplossing in lijn is met het beleid’, aldus een passage uit het boek; een andere vorm van stil verzet. ‘Als wijkteammedewerkers heel waarheidsgetrouw de zelfredzaamheidmatrix zouden invullen, dan zou er misschien een ander beeld ontstaan. Ze probeerden daar enigszins in te sturen. Deze vorm van stil verzet gebeurt vaak via het oproepen van emoties. Omdat zij vanuit hun professionele blik zagen dat er meer zorg nodig was dan een cliënt zelf dacht’, licht Kampen toe.

Hij haalt een voorbeeld aan waarin een wijkteammedewerker het vanuit haar ervaring nodig achtte dat een man meer ondersteuning zou krijgen. De man stelde dat dit niet hoefde, omdat hij op een netwerk kan leunen. De wijkteammedewerker schetste een doemscenario, door te stellen dat het netwerk ook kan verdwijnen. Tijdens het gesprek gaf de man uiteindelijk aan dat hij toch minder zelfredzaam is dan aanvankelijk gedacht. Zo werd op de zelfredzaamheidmatrix gestuurd om uit te komen op een score die in het beleid past.

De onderzoekers hebben begrip voor dat stille verzet. ‘Als mensen, na een professionele inschatting, tot de conclusie komen dat er iets anders nodig is dan dat de cliënt zelf denkt, dan is dat goed. Niet iedereen weet zelf wat hij nodig heeft. Sommige mensen kunnen zelf niet goed inschatten wat er in de toekomst mogelijk gaat gebeuren. Als iemand dat op basis van zijn ervaring en professionele overwegingen wel kan, dan is dat goed. Het is jammer dat daar zo veel negatieve emoties voor moeten worden opgeroepen. Wij denken dat dit te maken heeft met het beleid dat zo enorm hamert op zelfredzaamheid, dat mensen ook zo sterk geloven in het feit dat ze zelfredzaam moeten en kunnen blijven.’

Sleutelrol
De onderzoekers zetten bovendien kanttekeningen bij het begrip zelfredzaamheid. Het neemt in de veranderingen die in de verzorgingsstaat worden doorgevoerd een sleutelrol in, zo wordt in het boek gememoreerd. ‘Maar eigenlijk is het een loos begrip’, aldus Kampen. ‘De wet bedoelt eigenlijk: regel het zelf. Maar wát regel je zelf? Als je zelf een oplossing voor je probleem regelt, dan ben je zelfredzaam. Als je daarvoor je netwerk inschakelt, ben je ook zelfredzaam. Maar ook als je zelf professionele zorg regelt, is dat zelfredzaam. Op die manier zegt het eigenlijk niets.’

Het vergroten van de zelfredzaamheid is bij veel gemeenten een belangrijke maatstaf om het succes van het ingezette beleid in kaart te brengen. De zelfredzaamheidmatrix wordt daarbij vaak als meetinstrument gebruikt. Gemeenten kunnen die beter terzijde schuiven, vindt Kampen. ‘Ze moeten kijken naar meerdere criteria op basis waarvan je kunt beoordelen of mensen vooruitgaan in het leven. De kwaliteit van leven zou zo’n maatstaf kunnen zijn, of ontplooiing, of in hoeverre mensen meer vrijheid ervaren. Het moet een waaier van criteria zijn, in plaats van alleen die zelfredzaamheid als maatstaf te nemen.’

Terug naar de wijkteams. Hoe functioneren ze, en zijn de wijkteammedewerkers een beetje gelukkig in hun werk? ‘Er is nog een hoop onzekerheid’, weet Kampen. Onder meer omdat er steeds meer taken op het bordje van de wijkteammedewerkers terechtkomen, zoals op het gebied van de Participatiewet; het toeleiden van mensen naar werk. ‘Het is daardoor zo dynamisch en in ontwikkeling dat dit tot een hoop onzekerheid leidt’, weet Kampen.

Ook kregen de wijkteammedewerkers in de loop van de tijd steeds minder tijd en ruimte om te doen wat zij nodig achtten. ‘Ze werden steeds meer afgerekend op de tijd die ze besteden aan cliënten. Ook de zeggenschap over wat er in situaties moest gebeuren, nam af. Ze werden teruggefloten.’ Niet in de laatste plaats omdat er minder hulp en ondersteuning op het netwerk werd ‘afgewenteld’ en er meer dan gedacht (en/of gehoopt) professionele zorg werd ingeschakeld. De kosten namen al met al niet af en de (politieke) druk op de wijkteams werd groter.

Professioneel tekort
De medewerkers van de wijkteams moesten daarnaast hun werkwijze gaandeweg ontwikkelen. Het was immers een nieuwe tak van sport. ‘Er wordt weinig gedaan aan professionalisering, anders dan dat ze met elkaar overleggen. Er wordt veel aan intervisie gedaan, maar er is geen collectief verhaal over wat goede hulpverlening door een wijkteam is. Behalve het bevorderen van de zelfredzaamheid, maar dat is een beleidsverhaal. Het is niet een verhaal dat vanuit de beroepsgroep zelf is ontwikkeld over wat er in al die verschillende situaties de juiste manier van handelen is’, licht Kampen toe.

De onderzoekers noemen dit het professionele tekort; een van de drie tekorten die de onderzoekers rondom de decentralisaties hebben gedetecteerd. De medewerkers van de wijkteams hebben allemaal verschillende achtergronden. Ze kunnen eventueel teruggrijpen op protocollen van hun voormalige werkkring. Als een collega die kennis of achtergrond niet heeft, is dat lastig. ‘Het is allemaal te ad hoc om echt van professionalisering te kunnen spreken’, aldus Kampen. Het tekort aan professionele ontwikkeling ‘leidt tot onzekerheid bij professionals en soms tot onbedoelde willekeur van cliënten’, schrijven de onderzoekers. Er is opleiding, training, bijscholing en interne kwaliteitsbewaking en -verbetering van professionals onder elkaar nodig.

Het belang van richtlijnen is groot, benadrukt Kampen. Niet om de vrijheid van de wijkteammedewerkers te beknotten, maar omdat er dan een basis is om vanuit te werken, gedachten om op te koersen. En ook omdat dat dan met ‘het beleid’ de discussie kan worden gevoerd over beleidsdoelstellingen, zoals die focus op zelfredzaamheid.

Zoals gezegd wordt in de praktijk afgeweken van die beleidsdoelstelling als wijkteammedewerkers zien dat andere dingen nodig zijn. Kampen: ‘Als je kijkt naar “worden mensen zelfredzamer”, dan is er een gat tussen beleid en praktijk. Dat gat blijft onzichtbaar en onbesproken. Die onzichtbaarheid en onbesprokenheid moet wat ons betreft worden opengebroken. Op het moment dat professionals zien dat die beleidsdoelstelling niet volstaat, moeten er tegengeluiden vanuit de beroepsgroep zelf kunnen komen die dat ter discussie stellen. Daar moet een open debat over plaatsvinden, in plaats van dat alleen stil verzet wordt gepleegd.’

Democratisch tekort
Dat open debat door professionals, of beter gezegd het ontbreken daarvan, is niet alleen een aspect van het professioneel tekort, maar ook van het democratisch tekort. De keuze om taken van rijk naar gemeenten over te hevelen (nabijheid), met daarbij het meer beroep moeten doen op het eigen sociale netwerk wordt dusdanig ‘geframed’ dat debat daarover nauwelijks mogelijk is, aldus de onderzoekers. De verzorgingsstaat is ‘nu eenmaal onhoudbaar’ en ‘is niet meer van deze tijd’.

En burgers willen meer voor elkaar doen, wordt vanuit ‘Den Haag’ geroepen. Kampen: ‘Er wordt gesteld dat we de zorg en ondersteuning nu eenmaal zo moeten organiseren zoals we het nu hebben georganiseerd. Omdat de verzorgingsstaat onbetaalbaar dreigt te worden, maar dat wordt niet gestaafd. Er wordt voetstoots aangenomen dat nabij beter is, dat het vergroten van zelfredzaamheid beter is. De discussie daarover is overgeslagen, maar die moet worden gevoerd.’

Als derde waarschuwen de onderzoekers voor het solidariteitstekort, tussen naasten onderling en tussen ‘vreemden’. Mensen willen best iets voor een ander doen, maar het is ‘iets anders dan deze relaties tot instrument van beleid te maken’, zo schrijven de onderzoekers. Afgedwongen hulp zet de solidariteit tussen naasten onder druk, maar ook de solidariteit tussen vreemden, en met name tussen armen en rijken.

Rijkere mensen kunnen hulp en ondersteuning betalen en worden daardoor niet gedwongen, in tegenstelling tot armere mensen, een beroep te doen op naasten. Kampen: ‘Als jij een zorgvraag stelt en je krijgt te horen dat een naaste voor je moet gaat zorgen, dan kun je je gaan afvragen “hé, waar betaal ik nu eigenlijk nog belasting voor”. Het fundament onder de verzorgingsstaat gaat daarmee steeds verder eroderen. Dat heeft de overheid zich niet genoeg gerealiseerd met deze hele operatie.’

Onderzoek
Het project ‘De belofte van nabijheid’ van de Universiteit van Humanistiek en de Universiteit van Amsterdam is uitgevoerd tussen april 2014 en april 2018. Het betreft een kwalitatief onderzoek waarbij zes gemeenten vier jaar lang zijn gevolgd: Amsterdam, Eindhoven, Leeuwarden, Rotterdam, Sittard-Geleen en Zwolle. Er is gekozen om met wijkteams mee te lopen omdat deze illustratief zijn voor de decentralisaties. In gemeenten waar (nog) geen wijkteams waren, is opgetrokken met Wmo-consulenten.