Nieuwe koers menselijke maat in rechtspraak Participatiewet

De rechtspraak moet werken met een menselijke maat. Dat is de koers die de rechtspraak in 2021 heeft vastgesteld in zijn missie, visie en strategische agenda voor de komende jaren. Daarbij is één van de speerpunten dat rechters in hun uitspraken de rechtvaardigheid en de mens achter het juridische dossier in het oog moeten houden.

Deze ontwikkeling in de rechtspraak is zonder twijfel te danken aan de kinderopvangtoeslagaffaire. Betrokken ouders kregen niet de rechtsbescherming die zij nodig hadden en dat heeft de rechtspraak zich aangetrokken, zo blijkt uit een reflectie van bestuursrechters van rechtbanken.

Mr. Lance op den Camp, jurist en eindredacteur Schulinck Participatiewet bij Wolters Kluwer, zal in dit opiniestuk:

• Terugkijken naar de rechtspraak op het terrein van de Participatiewet die sinds deze koersbepaling is gepubliceerd
• Onderzoeken of de menselijke maat al is terug te zien in deze rechtspraak
• Kijken of, als dit het geval is, het dan in alle gevallen een goede ontwikkeling is

Nieuwe lijn in CRvB-rechtspraak

De CRvB lijkt de menselijke maat wel degelijk een rol te laten spelen, zo blijkt uit een aantal opvallende uitspraken van de afgelopen tijd. De CRvB zette hierin een nieuwe lijn uit en week af van eerdere vaste rechtspraak. Kijk eens naar de volgende 3 voorbeelden:

1. Uitvoeriger evenredigheidstoetsing

Het nieuwe toetsingskader van het evenredigheidsbeginsel bij besluiten gebaseerd op een discretionaire bevoegdheid is onderwerp van één van de meest opvallende uitspraken van de CRvB. Daarbij gaat het om besluiten waarbij de gemeente zelf beleidsruimte heeft om een afweging te maken, op basis van een wet of een verordening.

In het verleden gold daarbij een marginale toetsing en moest een besluit onmiskenbaar onredelijk zijn om als onevenredig te worden aangemerkt. De CRvB vindt nu, in navolging van een eerdere uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat de bestuursrechter het besluit van de gemeente uitvoeriger moet toetsen (1).

2. Correctie op een falend toeslagensysteem

Een probleem dat door de wetgever wordt erkend, maar dat nog altijd niet is opgelost, betreft mensen die door een verschillende afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting, aanvullende bijstand nodig hebben om hun netto-inkomen op bijstandsniveau te zien uitkomen.

Door die aanvulling is hun bruto-inkomen hoger, waardoor hun recht op bepaalde fiscale regelingen vermindert. Dit leverde een interessante uitspraak van de CRvB op in een zaak waarin algemene bijstand wordt toegekend om tekortkomingen in de fiscale regelingen te compenseren. De CRvB corrigeert het probleem door de algemene bijstand met toepassing van artikel 18 lid 1 Participatiewet te verhogen.

De wetgever is nog steeds aan zet voor een definitieve oplossing, want vermoedelijk zal het toetsingsinkomen voor de fiscale regelingen door de toekenning van meer bijstand opnieuw stijgen (2).

3. Bijstand voor de verblijfsprocedure van een gezinslid zonder recht op bijstand

Het derde voorbeeld van een opmerkelijke uitspraak van de CRvB gaat over het recht op bijstand voor een verblijfsrechtelijke procedure voor een niet in de bijstand begrepen gezinslid. Dit kan bijvoorbeeld een minderjarig kind zijn, of de in het buitenland wonende echtgenoot van de bijstandsgerechtigde.

Vaste rechtspraak was dat deze kosten ten behoeve van een ander waren en dus geen kosten van het bestaan van belanghebbende zelf. De CRvB gaat niet langer mee in deze denkwijze. De belanghebbende voert de procedure en krijgt daarvoor de toevoeging en dan, zo stelt de CRvB, zijn het wel degelijk kosten van het bestaan van bijstandsgerechtigde. Daardoor is bijstandsverlening voor die kosten mogelijk (3). Een flinke omzwaai!

Vaste rechtspraak doorbroken

De CRvB heeft dit jaar dus hier en daar gebroken met jarenlange vaste rechtspraak. Maar niet alleen de CRvB: om mogelijk nieuwe routes in de rechtspraak te verkennen, weken ook lagere rechters nu en dan doelbewust af van de oude rechtspraak. Een werkgroep van bestuursrechters had dit overigens – naar aanleiding van een openhartige reflectie – ook aanbevolen.

De werkgroep stelde namelijk dat als een hogerberoepsrechter de wet op een bepaalde manier uitlegt, lagere rechters zich vrijer moeten voelen om hier tegenin te gaan. Daarbij is rechtsbescherming van het individu belangrijker dan het waarborgen van rechtseenheid en rechtszekerheid.

Dat lagere rechters zich hierin vrijer voelen, lijkt het geval te zijn bij drie uitspraken die recentelijk opvielen:

• Inkomsten uit gokken, bijvoorbeeld, leidden onder de vaste rechtspraak meestal tot de uitspraak dat het recht op bijstand – bij gebrek aan een administratie – niet kon worden vastgesteld. Een flinke terugvordering was meestal het gevolg. De rechtbank Rotterdam maakte in de afgelopen tijd een nieuwe vuistregel over deze inkomsten. De experimentele lijn van deze rechtbank kan betekenen dat slechts de bedragen die bij het gokken zijn ingezet, worden teruggevorderd. De hoogte van de terugvordering is dan in de regel een stuk lager dan die zou zijn bij het schatten van de inkomsten (4).
• De rechtbank Gelderland stelde een beperking in aan de mogelijkheid om bij uitstroom alsnog een niet achteraf verrekende inkomstenverrekening terug te vorderen (5).
• De rechtbank Limburg oordeelde dat de woonplaatsvoorwaarde in de Tozo 1 (6) in strijd is met de vrijheid van vestiging van artikel 49 van het VWEU (7). Een interessante uitspraak, want als deze wordt gevolgd, zouden zelfstandigen die niet in Nederland wonen mogelijk toch recht hebben op algemene bijstand op grond van de Tozo 1, ondanks dat de regeling dat verbiedt.

Of de CRvB de lijn van deze uitspraken zal volgen, zullen we moeten afwachten.

De menselijke maat: een goede ontwikkeling

De menselijke maat in de rechtspraak is een goede ontwikkeling. Meer dan vroeger doen uitspraken tegenwoordig recht aan de gewenste rechtsbescherming van mensen. Het is niet zo dat de rechtspraak over de Participatiewet op zijn grondvesten trilt, maar er zijn wel enkele belangrijke doorbraakuitspraken gekomen die – uiteraard binnen de huidige mogelijkheden van de rechter – meer recht doen aan de situatie van belanghebbenden. Naar verwachting zullen er nog meer van deze uitspraken volgen.

Kritische noot

Een vooruitgang kent meestal ook mindere kanten en ook hier is een kleine kritische noot te plaatsen. De rechtspraak moet ervoor waken om niet van heel streng door te schieten naar extreem mild. Hierdoor zouden het stelsel en de Participatiewet als laatste vangnetvoorziening uit balans kunnen raken. Dat lijkt hier en daar namelijk al te gebeuren.

Een bijstandsgerechtigde had bijvoorbeeld stortingen en bijschrijvingen op een buitenlandse bankrekening verzwegen, omdat het college eerder vergelijkbare stortingen en bijschrijvingen niet had gekort. In deze zaak oordeelde de CRvB dat de bijstandsgerechtigde de teveel ontvangen bijstand toch mocht houden. De reden was dat de gemeente volgens de CRvB een verkeerd beeld heeft gegeven over de omvang van de inlichtingenplicht (8).

Ook kan de uitspraak in een andere zaak, waarin de CRvB oordeelde dat bewijsstukken niet vallen onder de inlichtingenplicht, nog gevolgen hebben (9). Die uitspraak zou – bij een bepaalde lezing – tot de conclusie kunnen leiden dat het niet meer mogelijk is om het recht op bijstand in te trekken als iemand niet meewerkt aan het inleveren van bankafschriften over het verleden. Het recht op bijstand kan dan immers niet kan worden vastgesteld. Handhaving wordt in die gevallen nagenoeg onmogelijk. Het is overigens verstandig om die visie, vanwege de vergaande gevolgen, nog niet te gaan volgen (10).

De wet en de menselijke maat

De wetgever is inmiddels ook bezig met het invoeren van de menselijke maat in wetten en regels en dat is een goede zaak. Zo wordt gekeken naar een aanpassing in de Awb, waardoor de gemeente en de rechter bij een gebonden bevoegdheid ook een evenredigheidstoets moeten doen. Dat levert de mogelijkheid op om af te wijken van de wet als de uitkomst van de wetstoepassing onevenredig is met de bedoeling van de wet.

Voor de Participatiewet bestaan al specifieke plannen als het gaat om de wet menselijker te maken. Het vrij laten en niet melden van giften tot € 1.200,- is een maatregel die inmiddels algemeen bekend is. Toch kan het nog even duren voor de invoering van de menselijke maat in de wet is doorgevoerd. Dit gaat uiteraard minder snel dan doorvoering ervan in de rechtspraak. Op 1 juli 2024 lijkt het één en ander te worden doorgevoerd. Nog even geduld!

Voetnoten

1. Zie ECLI:NL:CRVB:2022:2207 met noot van mr. Maartje Smeets in NBJ-PW 2022/24. Zie ook het artikel ‘Evenredigheidsbeginsel: Afscheid van de marginale toets’ van mr. Lysanne Bergsma & mr. André Pepers.
2. Zie ECLI:NL:CRVB:2022:1952 met noot van mr. Lance op den Camp in NBJ-PW 2022/22 en met noot van mr. Kees-Willem Bruggeman en mr. Lance op den Camp in AB 2022/374.
3. Zie ECLI:NL:CRVB:2022:2265 met noot van mr. Lance op den Camp in NBJ-PW 2022/25.
4. Zie hiervoor voor 2 voorbeelden. De CRvB lijkt deze lijn overigens niet over te nemen. Zie ECLI:NL:CRVB:2022:2742.
5. Zie Rechtbank Rotterdam 2-9-2022, ECLI:NL:RBROT:2022:7357. Zie ook het artikel ‘Gokken in de bijstand’ van mr. Denise Maas-Last.
6. Zie ECLI:NL:RBGEL:2022:5181.
7. Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers.
8. Zie ECLI:NL:RBLIM:2022:3194 met noot van mr. André Pepers in NBJ-PW 2022/11.
9. Zie ECLI:NL:CRVB:2022:2109.
10. Zie CRvB 12-7-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1395 met noot van mr. Kim Brummans in NBJ-PW 2022-16.
11. Zie de noot van mr. Lance op den Camp bij ECLI:NL:RBZWB:2022:5825 in NBJ-PW 2022/23.