Jeugdhulp op maat in Haaglanden

Mopperende raden over het ontbreken van zeggenschap bij de inkoop jeugdzorg. Dat wilden de tien zorgwethouders in Haaglanden niet nog eens. Voor 2016 vormen lokale plannen de basis. Al werd er vervolgens wel weer met z’n allen ingekocht.

Net zoals in bijna alle gemeenten en jeugdzorgregio’s werd het inkoopproces in de regio Haaglanden vorig jaar gedomineerd door twee aspecten: de wettelijke verplichting tot zorgcontinuïteit en het ontbreken van harde gegevens. Onduidelijk was welke kinderen welke zorg kregen tegen welk bedrag, terwijl er wél zorg moest worden ingekocht. De contracten met zorgaanbieders werden vaak op het allerlaatste moment gesloten. ‘In 2014 overkwam de jeugdzorg je in plaats van dat je kon sturen’, vat Arie Opstelten, voorzitter programma­team jeugd H10 (tien samenwerkende gemeenten binnen Haaglanden), het ‘moeizame’ vorige jaar samen.

Het was een onbevredigende situatie voor de ambtenaren, directies, verantwoordelijk wethouders, aanbieders en gemeenteraden. ‘De gemeenteraden hebben duidelijk aangegeven meer betrokken te willen worden om een afgewogen keuze te kunnen maken. Dan is open communicatie en laten zien waar je mee bezig bent, ook in de uitvoering, belangrijk’, verduidelijkt Saskia Bruines, D66-wethouder Jeugd van Leidschendam-Voorburg. In Haaglanden is daarom gekozen voor een andere aanpak. Ten eerste moest er een manier worden gevonden om de tien gemeenteraden inhoudelijk en aan het begin van het inkoopproces te betrekken. Bovendien moest discussie worden gevoerd over hoe lokaal beleid zich tot het regionale beleid verhoudt.

Bruines: ‘In Haaglanden zijn gemeenten samen gaan kijken op welke manier we in de jeugdhulp kunnen vernieuwen en innoveren. Belangrijkste daarbij is dat we voor elk gezin de beste jeugdhulp zo dichtbij mogelijk organiseren. Daarvoor is niet alleen samenwerking tussen de verschillende gemeenten nodig, maar ook met maatschappelijke partners. Bovendien moet er in elke gemeente een samenspel zijn tussen college en gemeenteraad. Naast bestuurlijke keuzes moeten er simpelweg zaken worden geregeld.’ Opstelten: ‘Niet alleen wilden raden voorafgaand aan het inkoopproces input geven, er moest voor het Inkoop­bureau ook voldoende tijd overblijven om contracten te sluiten met 160 aanbieders. Daarvoor heb je een half jaar nodig.’

Uithijgen
‘Even uithijgen in januari zat er dus niet in’, vertelt Ilma Merx, directeur Onderwijs- en Jeugd van de gemeente Den Haag, een van de tien gemeenten in de regio Haaglanden (zie kader op volgende pagina). De sprint die zeker de laatste maanden van 2014 was ingezet om alles per 1 januari 2015 voor elkaar te krijgen, kon niet in een dribbelpasje overgaan. Nadat het team van directeuren van de tien Haaglanden-gemeenten het inkoopproces voor 2015 had geëvalueerd en in kaart had gebracht wat goed en wat fout was gegaan, werd een procesplan inkoop 2016-2017 gemaakt.

‘Afgesproken werd dat aan de tien gemeenteraden eerst herziene regionale kaders zouden worden voorgelegd. Daarna zouden de tien gemeenten zelf aan zet zijn voor een lokaal plan’, licht Merx toe. Dat is nieuw, want vorig jaar konden gemeenten niet hun eigen lokale invulling geven. De regio kocht alles gezamenlijk in; ruimte voor eigen accenten was er niet. ‘Dat is eigenlijk tegen het principe van de decentralisatie in. Gemeenten zijn heel goed zelf in staat om regie te voeren’, aldus Merx. ‘Daarnaast is de regio heel verschillend van aard, met een aantal grote gemeenten en een aantal plattelandsgemeenten.’

En dus werd besloten voor 2016 geen Regionaal Uitvoeringsprogramma meer op te stellen, maar lokale inkoopplannen. Op basis van die lokale plannen wordt de jeugdhulp wel weer gezamenlijk ingekocht.

De eerste stap naar het overkoepelende regionale inkoopkader jeugdhulp – zeg maar de randvoorwaarden, de kaders waarbinnen de lokale plannen konden worden opgesteld – was het informeren van alle raadsleden van de regio Haaglanden. ‘We hebben twee regionale bijeenkomsten georganiseerd waarbij de raadsleden collectief werden geïnformeerd. Dat was een belangrijke stap om de gemeenteraden op een gelijk kennisniveau te krijgen’, vertelt Wanda Bouwmeester, procesmanager inkoop jeugdhulp H10, werkzaam bij de gemeente Pijnacker-Nootdorp. ‘Het was het voorportaal voor de raadscommissies in de afzonderlijke gemeenten.’

Wezenlijke veranderingen
In die regionale kaders is ten opzichte van vorig jaar een aantal wezenlijke veranderingen doorgevoerd. Zo werd voor de inkoop voor 2016 het beschikbare budget van alle gemeenten tezamen als uitgangspunt genomen en niet de door het rijk opgelegde budgetkorting (4 procent in 2015, 10 procent in 2016 en 15 procent in 2017).

‘Want 10 procent waarvan? Het hanteren van kortingspercentages veronderstelt een heldere uitgangssituatie, maar die is er helemaal niet. Er is geen touw aan vast te knopen’, aldus Opstelten. ‘Bij de vaststelling van het budget hanteert het rijk verschillende jaren, er zitten knelpunten bij onder meer het woonplaatsbeginsel en in 2016 wordt een nieuw verdeelmodel ingevoerd.’

Dat nieuwe verdeelmodel pakt voor de regio overigens per saldo nadelig uit. Zeven gemeenten gaan erop achteruit; drie krijgen meer geld.

Daarnaast zijn er aanvullende keuzes gemaakt naast het regionaal transitiearrangement (RTA), dat voor drie jaar werd afgesloten. ‘Dat is vorig jaar onder heel veel stoom en kokend water tot stand gekomen. We wilden niet dat dit RTA de transformatie in de weg zou staan’, legt Opstelten uit. De regio heeft nu een aantal ‘percelen’ (type zorg/aanpak) gedefinieerd. De tien gemeenten onderscheiden (van licht naar zwaar) preventie, lokale teams, ambulante zorg, complexe zorg en opname.

Opstelten: ‘Niet alles kan lokaal in de wijkteams en niet alles is zo complex dat specialisten nodig zijn. In het perceel daartussen is er eveneens ruimte voor innovatie.’ Daarbij kan worden gedacht aan de inzet van jeugdhulp-thuis via e-health en domotica, initiatieven van ouders zelf, kleinere begeleidings- en behandellocaties en woonvormen zoals logeer- en gezinshuizen. Deze staan in verbinding met regionale specialistische voorzieningen zoals kenniscentra, zo staat te lezen in het inmiddels door alle raden vastgestelde Regionaal inkoopkader jeugdhulp Haaglanden, 2016-2017.

Een derde wezenlijke verandering is dat in 2016 wordt afgestapt van de budgetgaranties voor jeugdhulpaanbieders. Ambulante jeugdhulp wordt vergoed op basis van prestatiebekostiging (P x Q: het aantal behandelde cliënten tegen een vooraf vastgestelde prijs). Een nog nader te bepalen deel van het specialistisch aanbod willen de gemeenten in de toekomst financieren op basis van functie- of populatiebekostiging. Verder wordt begonnen met het harmoniseren van tarieven, waarbij voor hetzelfde product eenzelfde tarief wordt betaald.

Eigen accenten
Nadat de tien gemeenteraden eind mei hadden ingestemd met deze regionale kaders, konden de lokale plannen worden vormgegeven. Elke gemeente legt daarin haar eigen accenten.

In Leidschendam-Voorburg is er extra aandacht voor de overgang vanuit jeugdhulp naar volwassenenhulp. Delft gaat inzetten op afname van gezins- en logeerhuizen en toename van pleegzorg. Op verzoek van de Haagse gemeenteraad wordt een innovatiefonds opgezet waarin komend jaar een half miljoen wordt gestopt. Pijnacker-Nootdorp heeft onder meer gekozen voor uitbreiding van het aantal uren schoolmaatschappelijk werk. Rijswijk wil de beweging versterken van (semi-)residentiële jeugdhulp naar dagbehandeling en (intensieve) zorg in de thuissituatie. Zoetermeer gaat in aanvulling op professionals werken met ervaringsdeskundigen, omdat het voor jongeren vertrouwd is met iemand te praten die hetzelfde heeft meegemaakt.

Ook de tien lokale plannen hebben inmiddels groen licht gekregen van de gemeenteraden. Tot medio juli heeft de inkooporganisatie verdiepende gesprekken gevoerd met afzonderlijke gemeenten. Opstelten: ‘De bestuurlijke prioriteiten moeten ten slotte worden uitgevoerd: wat koop je in van welke zorg?’

Met de eisen en wensen van de tien gemeenten op zak, is de inkooporganisatie de boer op gegaan. De aanbieders stonden niet te klapperen met hun oren. Ook zij zijn, net zoals cliëntenorganisaties, telkens geïnformeerd over het proces. ‘Jaarlijks organiseren we een werkconferentie voor alle jeugdhulpaanbieders, waarbij ook cliëntenorganisaties als toehoorder worden uitgenodigd. Daar informeren we de aanbieders onder meer over de beleidsontwikkelingen en bereiden we het inkoopproces voor het volgende jaar voor’, aldus Merx. Ook worden er ervaringen tussen gemeenten en aanbieders uitgewisseld over de uitvoering van de jeugdhulp. In augustus starten de gesprekken over offertes. ‘Die moeten tot december in contracten worden omgezet.’

Werk aan winkel
‘Een fascinerend proces’, noemen Opstelten en Bouwmeester het tot nu toe doorlopen traject. ‘De samenwerking tussen gemeenteraden, colleges, aanbieders en cliëntorganisaties is echt een stap vooruit. Daardoor kom je dichter bij de ambitie ‘hulp op maat’. Dat stimuleert alle betrokkenen om continu stappen vooruit te maken. We geloven erg in deze werkwijze, vooral ook omdat in tegenstelling tot vorig jaar het politieke proces minder in de knel is gekomen.’ Merx: ‘In onze ogen voldoen we met deze aanpak meer aan wat de gemeenteraden wilden.’

Het proces is dit jaar rustiger verlopen. Er is getracht de gemeenteraden meer in positie te brengen voor hun kaderstellende taak en straks voor hun controlerende taak, menen Merx en Opstelten. Maar klaar zijn ze nog niet in Haaglanden. Er wordt nu gewerkt aan een sturings- en bekostigingsmodel waarvan ook afgesproken prestaties onderdeel gaan uitmaken. Daarnaast zal dit jaar in kaart worden gebracht welke bekostigingssystematiek het beste bij de te onderscheiden percelen past. Opstelten: ‘Dat zal in het ene geval nog steeds prestatiebekostiging zijn, terwijl een vorm van populatiebekostiging beter past bij een ander perceel.’

‘Lokaal wordt door de gemeenteraden ook goed de vinger aan de pols gehouden’, vindt wethouder Bruines. ‘Zo komt in Leidschendam-Voorburg elke zes weken een werkgroep van raadsleden en de lokale Participatieraad bijeen om de voortgang te bespreken. De gemeenten ontwikkelen ook lokaal werkwijzen waar alle gemeenten van profiteren als het goed uitpakt. Een voorbeeld daarvan is onze pilot met de huisartsen, bedoeld om de verwijzing door de huisarts meer aan te laten sluiten bij de gemeentelijke toegang. Gezien de goede samenwerking in de afgelopen periode hebben we er als tien gemeenten alle vertrouwen in dat we ook de komende tijd met elkaar, op elk niveau, stappen zetten om de hulp aan onze inwoners goed te organiseren.’

Vrijwillig samen
De regio Haaglanden bestaat uit de gemeenten Delft, Den Haag, Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Voorschoten, Wassenaar, Westland en Zoetermeer. De gemeenten wer­ken vrijwillig samen bij de inkoop van jeugdzorg; het betreft geen gemeenschappelijke regeling. Elke gemeente levert medewerkers die met elkaar de samen­werking vormgeven. De lokale verantwoordelijkheid richt zich vooral op het inrichten van de lokale infrastructuur in de vorm van lokale jeugd­teams, de samenwerking met onderwijs en de wijze waarop gespecia­liseerde jeugdhulp wordt ingeschakeld.

Dit wordt door de gemeenten vastgelegd in lokale inkoopplannen. Regionale verantwoordelijkheden zijn er ook. Zoals de inkoop van specialistische jeugd­hulp (landelijk en bovenregionaal) en crisisdienst. Ook is als regio afgesproken het gemeenschappelijk Inkoopbureau H10 in stand te houden. Dat bureau voert het contractmanagement namens de gemeenten uit en regelt de admini­stratieve afhandeling (zoals facturering). De ondertekening van contracten is een verantwoordelijkheid van de gemeenten.